重分黃河水

水利部啟動水權轉換試點

達拉特旗是內蒙古自治區黃河南岸的一個縣級行政區。一個號稱規劃中的亞洲最大火電廠正在這里勃然興建。然而，如果沒有足夠的水源，這一宏偉的規劃便無法成為現實。

事實上，電廠的四期擴建工程已經動工了。這是完成規劃的關鍵性工程。記者了解到，電廠近日將和當地水利部門簽訂水權轉換協議。根據協議，水利部門將附近杭錦灌區的部分取水權轉讓給電廠，電廠向灌區投資建設節水工程，完工后節省的水量剛好是電廠之所需。

電廠四期擴建工程早在2002年便已經申請立項。但苦于水源無著，遲遲未獲審批。內蒙古屬于中國地表水最為短缺的地區之一，黃河是內蒙古中西部最主要的客水水源。電廠擴建，耗水不菲，須經流域主管部門批準增加取水量。達拉特位于黃河之濱，但黃河水量有限且近年來持續偏枯。如果增加內蒙古用水，只能同時減少流域內其他地區用水。內蒙古自黃河所取水量已經連年超標。2001年之后，主管部門拒絕再批準內蒙古接二連三增加取水量的申請。

內蒙古的用水困境也是整個黃河流域的用水困境。而水權轉換是水利部門走出困境的新思路。水利部部長汪恕誠指出，水權有償轉讓走出了一條成功解決干旱地區經濟社會發展用水新路。他認為，通過水權轉讓，在農業節水基礎上，統籌城鄉水資源配置，這也是中國北方地區，尤其是黃河流域經濟社會發展的必由之路。

到目前為止，黃河委已經正式批準內蒙古和寧夏兩區五個水權有償轉換試點。這并非全國最早的試點。但根據水利部門的觀點，兩地試點因其實現了工農業之間的水權轉換，不但提高了水資源的利用效率，更提高了水資源的利用效益。

5月18日，水利部文件《關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式簽發。文件指出，寧夏、內蒙古兩區水權轉換試點，是以水資源總量控制，供需平衡為原則，通過政府監督和市場調節相結合的方式實現水資源使用權的有償轉讓。

據了解，《指導意見》出臺后，黃河委須制定全流域的節水規劃，并指導試點省區制定水權轉換試點項目的實施細則。顯然，此類水權轉換的試點將據此進一步推廣。

水量短缺催生水權轉換

可以認為，是不斷增長的工業用水需求和可用水有限總量的矛盾催生了內蒙古的水權轉換試點。

記者在內蒙古采訪途中，沿黃所見皆為大片沙荒溝壑。寬闊而干枯的河道內，只有十分狹窄的干流河面，狹窄處僅十幾米寬，水流緩慢得出奇，幾可涉水而過。若非路人介紹，幾乎無法令人相信這居然就是黃河。

黃河流域地處干旱區，降水稀少，水資源總量原本就不算豐富。隨著沿黃河各省區農業、工業經濟的發展和城市生活用水量的不斷增加，各省區紛紛增加黃河引水量，黃河水資源供需矛盾日漸突出。20世紀70年代以來，沿黃省份超采黃河水，已經造成黃河連年斷流。1971年至1986年，其中有10年發生斷流，累計斷流130天。

1987年，國務院辦公廳向沿黃11個省、市、自治區轉發《黃河可供水量分配方案》。方案根據黃河以往多年河川徑流量，測算出在南北水調工程生效前黃河的可供水量為370億立方米。這基本上是一個多年流量的平均值。同時，方案根據沿黃各省區1980年以來的實際耗水量、節水潛力和用水發展趨勢制定了他們的水量分配指標。內蒙古的用水指標為每年58.6億立方米。

上世紀90年代以來，黃河進入枯水期，干流來水量大幅度減少。1997年，黃河斷流時間長達226天，斷流長度704公里。1999年至2002年，黃河主要來水區年均來水僅303億立方米。2003年1至7月，黃河來水僅121億立方米，是1950年以來最枯的記錄。根據總水量變動，各省須按“87方案”之分水比例逐年調整用水量。這不可避免地導致了新的超采行為。目前內蒙古年平均耗用黃河水量65億立方米，大大超出分配水量。寧夏亦連年超指標用水。

其中，工業用水的增長勢頭十分強勁。據內蒙古水利部門初步估算，到2010年，須增加黃河用水2.2億立方米，到2030年，工業和城市生活用水要比現狀增加15億立方米左右。寧夏的情況與此十分接近。兩區目前工業用水占用水總量的3％，遠遠低于全國20％的平均水平。這或許可以約略勾勒出工業用水的未來趨勢。

與此同時，兩區農業用水占總量的90％～96％以上。水利部經濟調節司調研組對寧夏、內蒙古兩地的一份調研報告稱，兩地農業用水結構不合理，灌溉浪費嚴重。渠系老化，土壤砂質，水利用系數僅為0.4左右。其中，寧夏引黃灌區和內蒙古黃河南岸灌區畝均毛用水最高達1000多立方米，是全國平均水平的2.4倍。

調研報告指出，解決水資源短缺的出路是節水，而節水的重點在農業。根據大型灌區續建配套與節水改造規劃，對寧夏青銅峽、內蒙古河套灌區進行節水改造，年節水量可達到40.4億立方米。很顯然，只要通過相應的水權轉換，便可滿足兩地增長的工業用水需求。

寧夏、內蒙古屬于黃河流域最為缺水的地區，解決它們的用水問題是解決黃河流域用水問題的重中之重。水利部部長汪恕誠不久前對兩地進行考察后指出，水權轉換既可以在企業和灌區之間進行，也可以延伸到地區和地區之間，整個黃河流域經濟結構用水的轉換，還可以跨流域進行流域之間的水權轉換。他認為，對黃河流域來講，水權轉換是解決流域經濟社會發展用水和水資源短缺問題的一把鑰匙。

水利部黃河委員會網站黃河網2003年公布的《水資源開發利用規劃》顯示，黃河多年平均缺水量為26億立方米。《規劃》還預測，到2010年，全流域缺水量約41億立方米，到2030年，缺水量將達150億立方米。按照水利部門的思路，未來水權轉換的規模，由此可見一斑。

一個“兩廂情愿”的交易

杭錦旗位于達拉特電廠西南，地處庫布其沙漠和毛烏素沙漠的“握手”地帶，干旱少雨，沙塵暴頻繁。杭錦灌區位于北部沿河區，為河套平原的組成部分，以農為主，1993年被國家列為商品糧基地。引自黃河的一條主干水渠提供了當地有限的灌溉水源。

根據內蒙古水利廳提供的內蒙古黃河水量分配方案，杭錦灌區分配指標2.3億立方米。水利部門據此頒發取水許可證。這個水量如果不發生變化，基本可以保證灌區的農業用水。毫無疑問，對于當地的農業灌溉而言，這個取水許可證是十分珍貴的。

杭錦灌區是鄂爾多斯黃河南岸灌區的一部分。而當地水利部門對南岸灌區的節水工程早已有所規劃。根據測算，如果南岸灌區全部采用節水措施，渠系水利用率可以提高到70％，每年可節水2.5億立方米。1999年以來，自治區政府曾經先后投入5000多萬元用于南岸灌區的節水改造，每年可節水2000多萬立方米。不過，整個工程初步估計需要投資5億～6億元。當地政府根本無力支付。

同時，火電廠擴建項目由于水源問題而遲遲不能上馬。這恰好又是當地政府十分重視的工程。2003年，內蒙古固定資產投資增長率竟高至全國第一，達到68％。相應地，全區GDP增長16.3％，財政收入增長25％。對此，區水利廳人士向記者表示：“這么好的經濟發展指標，因為水的問題給停下來，水利部門可承擔不了這個責任。”

在水利部門的撮合下，2002年12月，黃委會、內蒙古水利廳和電廠三方開始對項目的可行性進行正式的磋商。最終，一個初步的水權交換意向幾乎沒怎么討價還價就很容易地達成了。在協議草案上，作為取水許可證的持有單位，具體由內蒙古黃河工程管理局和鄂爾多斯黃河南岸灌溉管理局作為水權的轉讓方。電廠的身份是受讓方，內蒙古自治區水利廳的身份是監督方。

水利部的《指導意見》明確提出，必須在明確初始水權的前提下進行水權轉換。內蒙水利廳水權轉讓的實施意見還指出，水權的出讓方應已取得經政府確認的初始水權，并具有法人資格。在目前體制下，滿足條件的單位只能是內蒙古黃河工程管理局和鄂爾多斯黃河南岸灌溉管理局。按照自治區水利部門的理解，取水許可管理就是水權管理的具體體現，水權的合法轉讓單位也只能是工程管理單位，而不可能是某一個或幾個老百姓。盡管當地百姓畢竟是取水權事實上的使用者，他們卻自始至終沒有參與談判。

電廠四期工程申報取水量是每年2043萬立方米。電廠與鄂爾多斯市水利廳據此倒推，認為只要對鄂爾多斯黃河南岸灌區總干渠55公里的渠道進行襯砌改造，便可節余同等水量，滿足電廠的開工需求。

據雙方測算，對于節水工程，電廠須投資8000萬元。其中包括灌渠節水改造施工項目的建設費用，再加上節水改造項目可行性方案的委托調研費用和工程監理費用。

根據水權轉換總量，轉換期間水權轉換價格為每立方米3.76元。也就是說，電廠只需支付約每年每立方米0.25元的轉讓費用。此外，在轉讓取水權之后，電廠還要根據實際取水量向內蒙古黃河工程管理局繳納水權轉讓后的水費補償費，標準為每年每立方米0.015元。轉讓前，這筆費用由灌區百姓繳納。

按照協議草案要求，由灌區管理局進行灌區節水改造施工。內蒙古水利廳負責水權轉讓的組織和監督工作。

對這筆投資，電廠十分滿意，并迅速安排經費。電廠有關負責人說：“我們覺得這個投資很值得。”水利部門顯然也甚是欣慰：不但電廠用水問題解決了，長期以來國家和自治區沒有財力支付的灌區的整體節水改造工程也因此籌到了不菲的資金。

2003年4月1日，黃河委印發了《關于在內蒙古自治區開展黃河取水權轉讓試點工作的批復》，同意開展此項試點。

據記者了解到的情況，如果一切順利，灌區改造項目將在2004年6月份春灌結束后進行。預計干渠改造工程秋灌之前便可完成。一旦項目驗收合格，則由黃委會核減南岸灌區的取水許可數量，把節約出來的水量向電廠方面核發新的取水許可證，注明歸電廠四期擴建工程使用。這樣，整個水權轉換才告一段落。

市場缺失的未來困惑

水利部門一致認為，灌區與火電企業之間這種有償轉讓水權的方式，改變了以往無償剝奪農民用水權益的做法，充分體現了市場的調節作用，產生了巨大的經濟社會效益。

但是，在內蒙古試點當中，有關部門措辭相當謹慎，僅稱其為“有償轉換”，而一再強調絕非“轉讓”。據有關法律，此次轉換的水資源屬于國家所有。水資源使用權的有償轉讓尚無法律依據。中國目前尚不存在真正的水權交易市場。也正因為如此，對于整個試點的操作，仍有許多關鍵問題值得反復推敲。

電廠和水利部門稱，當地農民對水權轉讓“十分贊成”。黃委會陳永其告訴記者，過去一旦工廠需要用水，時有私自截留或者擠占灌區水源，令灌溉無法正常進行。農業收入是當地百姓的主要生活來源，一旦受旱，苦不堪言。電廠和水利部門告訴記者，節水改造后，用于轉換的水量剛好與計算中節約水量相等。企業只使用節余水源，一般情況下可保證農業用水。

實際上，近年來水量偏枯，正常的農業用水也很難保證。去冬今春，達拉特旗降水稀少，數十萬畝農田受旱情影響。目前春灌尚未結束，全旗各地凡是能澆灌的耕地，一律都抓緊時間，開足馬力。一旦未來水情有變，電廠和當地農業之間有必要重新劃分水權。5月24日，記者在當地看到的協議草案中并沒有見到與此有關之條款。

由于農民沒有機會參與談判，這很可能為日后的“政府調控”埋下隱患。記者了解到，對于電廠和水利部門這一“善舉”，當地有些百姓毫不知情。內蒙古水利廳水資源處副處長吳黎明向記者列舉了幾個“有待進一步解決”的問題：“很可能老百姓將來要求補償，說我的水，他憑什么給我賣了，我的利益誰來保證？特別是到了枯水年份，比如說灌區有1億方水量指標，枯水年只來5000萬，那么肯定首先保障電廠用水，要破壞也是先破壞農業這一塊，因為工業效益大……”他們指出，對于這些問題，只能逐步尋求解決方案。

水利部長汪恕誠近日指出，水權分配應遵循以下原則，一是水源地優先原則，二是糧食安全優先原則，三是用水效益優先原則，四是投資能力優先原則，五是用水現狀優先原則。這五項“優先原則”以何為先，如何調整，看來也是只能在實踐中求解。

水權轉換期限的確定同樣十分敏感。電廠的用水期比投資建造的節水工程使用期長得多。火電機組建成投產后的使用期至少是30年，電廠希望水權轉換的期限越長越好。在內蒙古自治區水利廳《關于黃河干流水權轉讓的實施意見》當中明確規定：“水權轉讓期限應與擬建的工業項目使用年限相同，一般不超過30年。”然而，電廠灌區節水改造工程的使用期大約是10年，超過10年之后，灌區很可能需要追加投資進行大修。在水權轉讓協議草案中，水權轉換期被定為20年。按照這個期限，灌區顯然是吃了啞巴虧。

水權如何定價，也一直有爭議。根據水利部出臺的指導意見，水權價格應該包括水權轉換成本和合理收益，總費用應該綜合考慮保障持續獲得水權的工程建設成本、運行成本，以及必要的經濟補償與生態補償，此外結合當地的水資源供給狀況、水權轉換期限等因素綜合確定。相比之下，電廠項目的價格構成基本上只包括節水工程投入，顯然很不完整。

除了節水工程本身的投入，大規模節水改造項目的運行管理、大修、節水工程投入，加之社會生活經濟效益補償等等，是一筆不小的開銷。但當地政府擔心的是，如果水費太高，企業無利可圖，電廠就可能縮減規模，或者干脆不再上馬。所以不打擊企業的積極性是協商過程中的一個重要原則。

吳黎明指出，如果把這些價格構成要素全部加入水權轉換價格的計算的話，水權的實際價格應該比3.76元高得多。更重要的是，在水資源如此緊張的內蒙古，水權的真實價值究竟是多少，現在誰也說不清楚。電廠有關人士也承認，“這個項目是揀了個大便宜”。然而，一個未經市場規律檢驗的水權價格能否真正起到有效配置資源的作用？

本刊記者葉偉強對此文亦有貢獻