政府行政管理面臨大考

7月1日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議于2003年8月27日通過的《行政許可法》就要正式實(shí)施了。從頒布到正式實(shí)施，《行政許可法》經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)10個(gè)月的準(zhǔn)備期。

“在這10個(gè)月里，清理與《行政許可法》相違背的地方性法規(guī)，是我們主要的工作。時(shí)間應(yīng)該說相當(dāng)緊張。”深圳市法制局行政法規(guī)處處長(zhǎng)崔為民說。

崔為民們10個(gè)月辛苦的結(jié)果是，對(duì)深圳市政府提請(qǐng)深圳市人大審議通過的近百項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行了全面清理，形成了《〈深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞務(wù)工條例〉等28件法規(guī)的修正案(送審稿)》。

以《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》為例，由于該條例規(guī)定，設(shè)立股份有限公司五個(gè)以上發(fā)起人中，至少應(yīng)有一人在特區(qū)有住所，因此被認(rèn)定屬于設(shè)定地方區(qū)域保護(hù)的行政許可規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》要求，地方性規(guī)定設(shè)定的行政許可不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，也不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。因此，為避免《行政許可法》實(shí)施后可能形成的司法訴訟，深圳市法制局提請(qǐng)人大對(duì)股份公司發(fā)起人地域限制的規(guī)定進(jìn)行修改。

因?yàn)椴环稀缎姓S可法》的相關(guān)規(guī)定，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)行業(yè)管理?xiàng)l例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)電梯、自動(dòng)扶梯安全管理?xiàng)l例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)酒類管理?xiàng)l例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例》等四項(xiàng)法規(guī)則被提請(qǐng)廢止。據(jù)崔為民介紹，修改和廢止能否最終通過，將由6月22日深圳市人大召開的會(huì)議作出決定。

除了清理地方法規(guī)，深圳還需對(duì)所有的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，找不到法律法規(guī)依據(jù)的審批項(xiàng)目將被撤銷。實(shí)際上，此項(xiàng)工作深圳早在1997年就已開始進(jìn)行，并因此成為中國(guó)最早開始行政審批體制改革的地方之一（詳見本刊2002年第18期《拆分政府權(quán)力》）。但正是因?yàn)橐呀?jīng)進(jìn)行過多輪清理，目前保留下來的審批項(xiàng)目，毫無疑問已屬清理難度最大的部分。

與深圳類似，在過去的10個(gè)月里，在中國(guó)上自國(guó)家部委，下至各地基層政府，都在進(jìn)行著行政審批項(xiàng)目的清理工作。他們的壓力顯而易見——7月1日后，找不到法律依據(jù)的行政審批項(xiàng)目，將可以被行政相對(duì)人稱之為違法，而政府相關(guān)部門，亦隨之可被告上公堂。

“一定會(huì)有大量行政訴訟”

5月24日，國(guó)務(wù)院部門行政審批制度改革工作新聞通報(bào)會(huì)傳出消息：繼2002年10月和2003年2月國(guó)務(wù)院分兩批取消和調(diào)整1300項(xiàng)行政審批項(xiàng)目后，國(guó)務(wù)院作出決定，第三批再予取消和調(diào)整495項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。至此，國(guó)務(wù)院決定取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目已達(dá)到國(guó)務(wù)院部門審批項(xiàng)目總數(shù)的近一半。而據(jù)國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、監(jiān)察部副部長(zhǎng)李玉賦稱，予以取消的項(xiàng)目有409項(xiàng)，這些項(xiàng)目屬于公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效解決，以及重復(fù)交叉審批或?qū)徟鷮?duì)象和條件已經(jīng)發(fā)生變化的事項(xiàng)。

據(jù)身為國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家組成員的北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安介紹，在《行政許可法》正式實(shí)施以后，對(duì)行政審批項(xiàng)目的清理還將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。由于目前社會(huì)中介及市場(chǎng)力量尚不足以完全解決政府行政權(quán)力退出后留下的空白，一些由部委規(guī)章為依據(jù)產(chǎn)生的行政許可項(xiàng)目，極有可能在報(bào)國(guó)務(wù)院批復(fù)后，由國(guó)務(wù)院下文暫時(shí)保留。這些行政許可項(xiàng)目的目錄，應(yīng)該在7月1日《行政許可法》正式實(shí)施之前公布。

姜明安毫不諱言：“《行政許可法》實(shí)施以后，一定會(huì)有大量的行政訴訟產(chǎn)生。”據(jù)姜明安透露，為避免7月1日后，各級(jí)法院可能會(huì)面臨大量訴訟時(shí)的手忙腳亂，最高人民法院在半年前就已經(jīng)著手制定了《行政許可法》的司法解釋。而通常情況下，最高法院的司法解釋都是在法律已實(shí)施一段時(shí)間后才會(huì)著手制定。姜明安認(rèn)為，最高法院的司法解釋會(huì)在7月1日前出臺(tái)。

“但司法解釋只能對(duì)一些程序上的問題進(jìn)行規(guī)范，由于行政管理層面仍存在問題，對(duì)《行政許可法》可能遇到的很多問題，司法解釋會(huì)無能為力。”姜明安如是說。

打造有限政府

“市場(chǎng)能夠解決的問題，交給市場(chǎng)去解決。”這是行政審批制度改革的目標(biāo)，也是《行政許可法》的原則。

姜明安認(rèn)為，《行政許可法》所帶來的影響，將會(huì)是全方位的。“原來要辦幾十個(gè)許可，現(xiàn)在可能辦幾個(gè)就行了。”

《行政許可法》還規(guī)定了許可證發(fā)放的時(shí)間，一個(gè)許可證一般需要在20天內(nèi)辦下來，實(shí)在需要，延長(zhǎng)10天，如果需要幾個(gè)部門聯(lián)合許可的項(xiàng)目，期限為45天，最多不能超過兩個(gè)月。超過期限，許可項(xiàng)目申請(qǐng)人完全可以和相應(yīng)政府部門“法庭上見”。

而已經(jīng)獲得行政許可的人，也不必再像過去那樣，總是處于提心吊膽之中——害怕政府說不定哪天隨便就收回或變更許可。《行政許可法》第8條規(guī)定，政府下發(fā)的許可不能隨便撤銷和改變，因法律法規(guī)變了，或者為了公共利益需要而產(chǎn)生的許可修改或撤銷，必須進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。

“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，要有一個(gè)有限的有為的政府，沒有政府不行，因?yàn)槭袌?chǎng)不是萬能的，但政府如果沒有限制地濫用權(quán)力，市場(chǎng)也完了。”姜明安說。他認(rèn)為，很大意義上，《行政許可法》的實(shí)施，正是在打造一個(gè)權(quán)力受限，又不能不有所作為的政府。

行政許可法在限制政府部門許可權(quán)力之后，給出的辦法是加強(qiáng)事后監(jiān)管。從事前的許可，到事后的監(jiān)管，看起來似乎只是前后的區(qū)別，但其中意味的，將是整個(gè)的管理模式的改變。而這樣的改變，對(duì)行政管理觀念，以及行政管理各個(gè)層面都提出了要求。從此意義上講，《行政許可法》將全面考核現(xiàn)行的政府行政管理。

六考政府

首要的考核，來自于對(duì)政府行政管理觀念的考核。長(zhǎng)期以來，政府行政部門形成了“行政即管理，管理即許可”的行政管理觀念。“政府就是管老百姓的”，是很多政府官員對(duì)自己所在部門的定位，但真正適合于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府行政管理觀念，更多的應(yīng)是為老百姓提供服務(wù)。姜明安認(rèn)為，在相當(dāng)程度上，“行政即管理，管理即許可”的行政管理觀念，假如不能得到根本的改變，形式上的許可也許會(huì)改變，但行政部門有足夠的能力，將備案、登記等管理方式，統(tǒng)統(tǒng)演化成變相的行政許可。

考核的第二個(gè)方面來自于行政部門需要什么樣的利益機(jī)制。國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組專家組成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任張昕竹曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》感言：“行政審批改革過程中，與審批項(xiàng)目密切相關(guān)的利益的剝離，是審批制度改革最大的難點(diǎn)之一。”

姜明安則進(jìn)一步指出，問題的關(guān)鍵還在于財(cái)政管理體制需要進(jìn)行改革。“現(xiàn)在有的許可費(fèi)，表面上是收支兩條線，收的錢都給財(cái)政，但是財(cái)政有返還機(jī)制，收100元錢，往往要返回20元～30元，這個(gè)問題不解決，許可權(quán)肯定砍不下來。”

第三個(gè)考核的方面是政府職能轉(zhuǎn)變和行政許可過程中的組織問題。減少政府規(guī)制，這是實(shí)施《行政許可法》的一個(gè)前提，政府不從不該管的事項(xiàng)中退出，《行政許可法》就沒有辦法實(shí)施。“很多事就是政府管得太寬，政府管招商、引資、投資，你都把它包下來，當(dāng)然會(huì)有大量的許可。”姜明安說。

目前，各地通行的辦法是將各個(gè)行政機(jī)關(guān)組織起來，成立一個(gè)辦事大廳。但姜明安認(rèn)為，與辦事大廳便民同時(shí)產(chǎn)生的問題是，這些辦事大廳里往往有十幾個(gè)、甚至幾十個(gè)單位同時(shí)處理行政許可，而相當(dāng)數(shù)量的許可，可能涉及到多個(gè)部門之間的協(xié)作。但其許可過程或者做出的許可一旦出現(xiàn)問題，由于辦事大廳并非一個(gè)政府部門，不能承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這時(shí)候，對(duì)行政相對(duì)人而言，會(huì)缺少行政訴訟的主體。

《行政許可法》對(duì)行政管理考核的第四個(gè)方面，來自于如何保障公眾參與。許可項(xiàng)目設(shè)定公眾的參與方式主要是通過聽證會(huì)，但是聽證會(huì)怎么開，怎么產(chǎn)生保證各方利益公平有效的代表，目前的制度并不規(guī)范。“有些組織，它有錢，有勢(shì)力，講話的聲音就大，決策的時(shí)候，作出的決策就會(huì)對(duì)它很有利。”姜明安說。

行政許可信賴保護(hù)是第五個(gè)需要考核的方面。雖然《行政許可法》規(guī)定，許可不能隨便撤銷、改變，改變了就要有相應(yīng)的補(bǔ)償。但其中存在著一個(gè)很大的隱患，《行政許可法》同時(shí)給出了“為了公共利益，可以改變?cè)S可”的例外，但什么是公共利益，卻是一個(gè)難以界定的問題。姜明安告訴《財(cái)經(jīng)》，目前他幾乎每周都會(huì)接到各個(gè)法院打來的電話，請(qǐng)他幫助判斷哪些情況屬于維護(hù)公共利益。實(shí)際上，目前各地頻出的政府違規(guī)征地的現(xiàn)象，往往就是打著公共利益的招牌。此外，還有公共利益和私人利益的平衡問題，如果私人利益大于公共利益，是不是就可以不顧私人利益，一味地維護(hù)公共利益？再進(jìn)一步，《行政許可法》雖然提出了賠償問題，但并沒有規(guī)定賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這樣，行政許可中信賴保護(hù)將難以實(shí)施。

需要考核的第六個(gè)方面是法律規(guī)定的對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束和監(jiān)督。目前現(xiàn)實(shí)中存在的問題是，行政機(jī)關(guān)發(fā)了許可證后，往往就不去監(jiān)管了。以“阜陽奶粉事件”為例，生產(chǎn)劣質(zhì)奶粉的廠家中，有好些都是政府下發(fā)了許可證的。但是在這一過程中，政府發(fā)證后并不能實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的監(jiān)管。

實(shí)際上，行政管理環(huán)節(jié)中存在的這些問題，既是《行政許可法》考核現(xiàn)行行政管理的內(nèi)容，更是《行政許可法》能否有效實(shí)施的關(guān)鍵。但在長(zhǎng)達(dá)10個(gè)月的《行政許可法》的準(zhǔn)備期中，在各級(jí)政府忙于進(jìn)行的審批項(xiàng)目和法規(guī)條例的清理之外，人們尚未看到政府在上述環(huán)節(jié)，為《行政許可法》實(shí)施做出的努力。

單個(gè)審批項(xiàng)目的清理固然重要，但更重要的，是能不能切斷大量不合理行政審批項(xiàng)目產(chǎn)生的根源，能不能真正建立起一個(gè)有限有為的政府行政管理體制。而這，正是《行政許可法》之所以被譽(yù)為“打造法治政府的基石”的主要原因。