汽車新政出臺暗戰

“臨時報請暫緩”

隨著2004年5月31日最后一分鐘過去，關于新版“汽車產業發展政策”（下稱“新政策”，舊版簡作“94版政策”）發布時間的預言再一次落空。

此前10天，5月21日，國家發改委主任馬凱即簽署了8號令，宣布“《汽車產業發展政策》經國家發展和改革委員會主任辦公會議討論通過，并報國務院批準，現予以發布，并于發布之日起施行。1994年頒布的《汽車工業產業政策》根據國務院國函[2004]30號文件批復從即日起停止執行”。

根據8號令，新政策在5月21日便應生效，但此后11天里，新政策公開問世日期竟再三延遲。5月28日、5月31日都曾是業內翹首以待的發布日。直到6月1日中午，接近發改委的人士仍表示發布時間無法確定。

然后，下午3時，等待結束了。新政策在發改委網站上正式公布，長達數年的難產畫上了句號。

“新政策已經獲得國務院批準，但發改委領導臨時報請暫緩。”一位知情人士透露說，最后的波折是因為某部委發難。

新政的制定始于2002年12月，其間數易其稿。參與新政策制定進程的除各有關部委外，還包括業內有代表性的十數家企業（包括中外合資企業）、地方發改委、重點相關行業企業（如中石油）及有關專家等。

爭議焦點

履行中國加入WTO承諾及抑制各業爭相進入汽車業的勢頭，成為推動新政策的內外動力。

2001年底中國加入WTO，對汽車業曾有三個主要承諾：一、到2006年，進口車關稅由現在的70％至80％降到25％，零配件關稅降到10％。非關稅方面，到2005年最終取消進口配額。二、執行市場準入協議，放寬國內汽車投資政策。三、允許外資進入中國的汽車服務貿易領域。以此衡量，“94版”在國產化要求和進口限制等方面與WTO承諾正面沖突。

發改委產業發展研究所副所長胡春力認為，新政策有兩個客觀作用，一是提高準入門檻，對中小資本的抑制與對大集團的鼓勵形成鮮明對比；二是使中國汽車市場更加開放。

雖然新政策出臺當日，國內外主要汽車商無不熱烈歡迎，實際上從前期討論到正式出臺的兩年多時間內，尤其是從“征求意見稿”升級為“送審稿”的大半年間，圍繞著關鍵條款的多方拔河從來就沒有停止過——發布前幾日發生的臨時延遲只是這場持久戰的最后定格。

2003年5月發改委完成新政策征求意見稿，其中新政策框架及具體內容已大致確立。征求意見稿問世后數月，國內外汽車廠家陸續獲知詳情，在各自利益的驅動下，圍繞著具體條款的改動或增減熾烈暗戰。其中，不僅有中外之爭，中央與地方之爭，也有國有企業與民營企業，業內企業與業外企業之爭等。

10多頁的征求意見稿中，最具爭議性的條款主要集中在技術政策、營銷、進口管理和投資準入領域，大致可具化為：

——到2010年，中方/合資公司對在中國銷售汽車中至少50％擁有自主知識產權（簡作知識產權規定）；自主開發及自有品牌。

——外資公司需為進口車與其在中國合資生產車分別建立獨立銷售渠道（簡作分網或并網銷售問題）；進口口岸選擇及進口產品稅率認定。

——合資企業中外股權比例；外資合資企業數量。

——準入機制。

此外，“94版”未能解決的多部門行政審批、能源環保及汽車消費等，則涉及相關部委及地方權限調整。

反復修改后的定案到底對上述爭議作出了什么樣的裁決呢？通過新舊版本的比較可以看到（見圖表：新政策＆94版扼要），重大的增減變化正出現在上述幾個環節。

中外之爭：從征求意見稿到送審稿

以征求意見稿和送審稿為界標，這場不斷加時的暗戰出現過兩個高潮：一是征求意見稿出臺后，二是送審稿出現后。有消息說，其間修改稿多達十幾次。

首先卷入戰團的是已經和正在進入中國的跨國汽車集團，股權限制、整車認定、自主知識產權和口岸限制等成為交鋒的重點。

2003年5月27日，來自《南方都市報》的報道稱，征求意見稿提出到2010年汽車業發展三大目標：國內汽車企業擁有自主知識產權的產品要達到國產汽車銷售總量的50％；國內大型汽車企業集團要跨入世界500強；國內汽車零部件出口要達到銷售總額的40％。

六天后的道瓊斯新聞進一步證實，征求意見稿中規定，中方在合資企業控股比例不能低于50％；如果外資與中方合作伙伴兼并或者重組其他中方企業，或合資公司產品全部用于出口，則不受此條款限制。

資深汽車分析家邁克#8226;J#8226;鄧恩（Michael J. Dunne）認為，這一征求意見稿中提出了幾個對外資具有挑戰性的問題：整車特征認定、進口車與合資企業產品并網銷售和中國企業擁有自主產權的產品要達到國產汽車銷售總量的50％。

由于整車進口的稅率比零部件進口的稅率要高得多，很多外資企業在進入中國時，都選擇了以進口零部件在中國組裝的方式生產整車（CKD或SKD），以此規避高額稅率并盡快占領中國市場，但這種做法并不為中國主管部門所贊賞。

鄧恩說，引入整車特征認定，表明中國政府決定通過新政策來限制進口組裝模式的泛濫。而銷售方面，雖然外資可以擁有自己的銷售網絡，如果無法利用合資企業渠道并網銷售進口車，將大大增加成本。至于自主知識產權的規定，無疑是對國有企業傾斜的政策。

但是在當時的征求意見稿中，有關這幾個問題的表述都相當含混。這就像“新拿到的一手牌，最終條款取決于莊家和玩家怎么打”，鄧恩預言說，“誰掌握時機對莊家詐牌，誰就會是贏家”。

2003年7月，在中國市場舉足輕重的兩家跨國汽車公司大眾、通用陸續宣布了進一步擴大投資的決定，前者市場份額超過30％，未來5年要在中國投入60億歐元；后者則打算與合作伙伴一起追加20億元投資。2003年8月，高盛分析師估計未來三年跨國車商在中國投資將超過100億美元。

這輪聲勢浩大的投資宣言，與外方對征求意見稿逐漸清晰的批評一起到來。2003年7月底，歐洲商會高級官員弗朗茨#8226;杰申（Franz Jessen）對《遠東經濟評論》表示，“雙網銷售是一種倒退”。中美商會駐北京業務代表則直言，“對于這樣一個投資密集型產業，需要更高的政策透明度。”

除此之外，新的批評對準了 “進口口岸”的限制。據悉，當時的征求意見稿只允許從四個海港（大連、天津、上海和黃浦）和兩個內陸口岸（滿洲里和深圳）進口整車。這一條款的玄機何在呢？關鍵在于汽車進口與汽車金融都屬高附加值領域——外方賣一輛進口車，無需與中方合資伙伴分享利潤，而口岸減少造成了物流運輸限制，會導致進口數量自動下降。在關稅下降以后，這一差異將越來越重要。

2003年8月之后，批評的聲音變得更加刺耳。大眾亞太區總裁伯德#8226;雷斯能說，征求意見稿某些內容“愚蠢、過時”，繼續要求外資保持進口車和國產車分網銷售是“短視和極度保守的”。不過，雷斯能相信有能力改變這種局面，“我相信他們知道，沒有外資資金和國際投資，（中國經濟）無法前進，因此（新政策）可能在明年重新設計”。

2003年9月11日，國務院副總理曾培炎出席在天津召開的“汽車產業發展政策和消費政策座談會”（下稱“天津會議”），一位參會人士告訴《財經》，此次會議并無外資代表參與，與會國內主要汽車企業對征求意見稿均表示極力贊成。

天津會議次日，中國汽車工業協會秘書長蔣雷便透露新政策有望當年底發布，并介紹核心內容包括一個目標、兩個堅持、三個引導和國產化替代：“一個目標”指“到2010年使我國成為世界重要的汽車生產國”；“兩個堅持”指整車制造業堅持50％的股比底線和堅持在整車制造業實行審批制；“三個引導”指引導企業提高自主開發能力、完善品牌建設和建立自主銷售網絡；國產化替代指用“構成整車特征”替代“國產化”要求。

顯然，這不是外資汽車廠商愿意看到的內容。但預言流產了，新政策未能在2003年底問世。

2004年1月，一封注明“送審稿”字樣的最新修改稿出現了。“新版本相對更溫和，對外資更少攻擊性”，一位行業官員對道瓊斯稱，“政府可能擔心征求意見稿會減少外資投資”。

根據當時道瓊斯報道披露的細節來看，送審稿在幾個重大環節上的增刪對外資有利。“到2010年國內汽車企業擁有自主產權的產品要達到國產汽車銷售總量的50％”的條款已被拿掉。增加的最重要的一條是“中方法人之一必須相對控股且大于外資法人股之和”，實際上突破了原版本中設定的“中方在合資企業控股比例不能低于50％”的合資底線，而且，現有公司開發新產品和擴大產能無需經過審批。另外，增加了整整一章關于“汽車消費”的內容，以建立全國統一、開放的汽車市場，打破地方保護主義。

然而，送審稿之后，又是幾個月過去了，有國內媒體開始議論新政策是否流產。

2004年5月26日，新政策發布前一周，道瓊斯記者再次看到了注明“最新版”的修訂稿，上面蓋著發改委的印章。據稱，“最新版”與“送審稿”內容非常接近。沒有人知道，是什么原因導致了送審之后近半年的延遲？

內戰：爭搶最后的牌照

引人關注的是，在這一“送審稿”中，限制準入的內容也被增加進來，“（不能維持正常生產經營的汽車生產企業）不得向非汽車、摩托車生產企業及個人轉讓汽車、摩托車生產資格”。觀察家認為，這標志著，汽車業內企業與業外企業之爭已經擺上了臺面，或者從某種意義上說，是國營企業與民營企業之爭。

該條款實際上是主管部門對于國內民營企業自1997年開始愈演愈烈的汽車投資潮的回應。

2003年11月，新華社刊發了一篇名為“權威人士透露我國《汽車產業政策》新取向”的報道，稱發改委工業司副司長陳斌指出，新的產業政策重點應解決“盲目投資和低水平重復建設”、（行業）結構調整、企業自主發展及汽車銷售問題。報道再一次預告新政策將很快頒布。

類似的表述在“94版”中曾經出現過，“重點解決生產廠點多、投資分散”問題。不過，熟悉內情的人都知道，新舊表述雖然相似，所指對象已完全變了。

“94版”出臺時，中國120多家汽車企業均為國有企業或國有企業與外資合資企業。投資分散問題很難歸結到企業身上。

反觀2003年數據，現有123家汽車生產企業中，產量不足1萬輛的有95家，產量在10萬輛以上的共10家，與1994年的情形并無太大變化。那么，不同之處何在？陳斌指出，“近年來已有上千億元投資于汽車產業……一大批大中城市都在拓展汽車后續發展空間”。投資主體發生的變化正是問題所在。

1997年，李書福率領吉利集團率先進入轎車行業，拉開了業外企業特別是民營企業進入汽車行業的大幕。2003年，這一模式開始在全國各地大規模上演。

2003年初，靠生產電池起家的民營企業比亞迪通過收購西安秦川汽車有限責任公司進入汽車業。更多民企跟進，收購成為主要的通道，其中有以汽車燈具起家的中譽集團、生產車內飾件的寧波華翔以及摩托車企業重慶力帆。收購熱很快蔓延到利潤低薄、但手握大量現金的家電企業，如奧克斯、美的——2003年新進入者絕大部分通過收購經營不善國企獲得了生產資格。

這引起了業內的恐慌，相應的條款很快出現在主要由汽車行業主導的產業政策中。早在征求意見稿中，就設立了新進入汽車業資金門檻：新建整車項目與新建發動機項目最低投資額為1.8億美元（15億元），其中自有資金為1.2億美元（10億元）。送審稿中，除了這一資金門檻，更增加了杜絕買賣牌照的條款——（不能維持正常生產經營的汽車生產企業）不得向非汽車、摩托車生產企業及個人轉讓汽車、摩托車生產資格。

令人費解的是中國汽車工業協會在2004年3月傳遞的信息。在協會發布的“汽車行業2003年經濟運行報告”中指出，新政策提出的五個方面的“鼓勵”對我國汽車工業健康發展有重要意義。五大方向中，“鼓勵民營資本進入進行產業重組，發展具有國際競爭能力的大集團”赫然在列，這與年初送審稿增加的限制條款指向截然相反。

不過，無論新的版本對新進者態度如何，發布日期的一再延遲，卻令稿本內容效力全無。對可能產生的限制性條款的預估，甚至加快了業外資本進入的速度。國家統計局數字表明，2003年新增了12家轎車企業。

及至新政策頒布，對汽車新項目資金、技術門檻的設定已遠遠高于此前公布的任何一稿——項目投資總額不低于20億元，其中對研發機構投資不低于5億元。除了不能向非汽車、摩托車生產企業及個人轉讓生產資格外，明確規定“汽車生產企業不得買賣生產資格”。

對過去一年間疾行過界的民營企業或其他業外企業，這些壁壘阻擋的已是自己未來的競爭者。

“給外資以國民待遇”

在新政策中，一個悄然改變的提法是對“大型汽車企業集團”的定義。

新政策稱：凡具有統一規劃、自主開發產品、獨立的產品商標和品牌、銷售服務體系管理一體化等特征的汽車企業集團，且其核心企業及所屬全資子企業、控股企業和中外合資企業所生產的汽車產品國內市場占有率在15％以上的，或汽車整車年銷售收入達到全行業整車銷售收入15％以上的，均可報請成為大型汽車企業集團。

根據2003年銷量，一汽市場份額為20.54％，上汽18.21％，東風10.68％。一汽、上汽無疑符合“大型汽車企業集團”的標準。

不過，由于新政策并沒有對大型汽車企業集團是否必須是國企作出限定。發改委產業政策所副所長胡春力指出，按其定義，諸如大眾（中國）這樣的外商在華投資總部也完全符合條件，目前國內的三大汽車企業均已合資，（大型汽車企業集團）實際上為這些合資企業的外方創造了更加廣闊的空間和便利條件。

新政策對大型汽車企業集團提出的2010年遠景目標是“跨入世界500強企業之列”。大型汽車企業集團可“單獨編報集團發展規劃，經國家發展改革委組織論證核準后實施”。（國家）“支持大型汽車企業集團與國外汽車集團聯合兼并重組國內外汽車生產企業”。

胡春力認為，單獨編報發展規劃，給予了大集團與主管部門直接對話的機制——這對現有的大企業非常有利。同時，對現有大企業的擴張，明確給予鼓勵。

在制定過程中，自主開發也是一個核心問題。培養擁有自主知識產權的中國汽車工業，是很多代汽車人的夢想，也是汽車產業政策一貫的目標。但是在WTO的視界下，這種帶有明顯自我保護性質的條款弱化了。

新政策中涉及自主開發問題的條款很多：如第一章“政策目標”指出“激勵汽車生產企業提高研發能力和技術創新能力，積極開發具有自主知識產權的產品”，在第三章“技術政策”和第七章“產品開發”中也屢有涉及。

但一位參與新政策制定的專家指出，由于考慮到加入WTO承諾，對行業沒有采取地域化政策，即關于技術開發并未明確開發主體是誰，對象是誰。未來具體制定細則時，這些問題將會再度出現。“這一輪政策，很多方面都存在這樣的問題，需要進一步具體化。”

2004年2月，北京大學管理學院教授路風等受科學技術部委托完成了“發展我國自主知識產權汽車工業的政策選擇”報告，結論是汽車工業過去20年陷入合資模式而逐漸失去自主開發能力。根據曾任中汽總公司政策研究員的行業專家趙英研究，“一汽、二汽、上海、天津等主要汽車企業，用于研究與開發的費用在銷售中所占比重，除一汽、二汽有些年份略高于1％外，其余均低于1％”。業內專家普遍認為，后續具體措施，將是新政策鼓勵自主開發能否兌現的關鍵。

新政策之后的中國汽車行業格局將會發生什么樣的演變？一位在中國汽車行業工作了50多年的資深人士的評價耐人尋味。“新政策是給外資以國民待遇，”他說，“總體上，風險在于，到底要利用外資到什么程度的問題？這不是一個行業能回答的。”