完善農村義務教育“一費制”

汪柱旺

“一費制”是我國在義務教育階段政府限定學校向學生收取有關費用的一項政策措施，是指學校在完成教學大綱規定的教學內容時，只向學生收取一項費用，即義務教育階段只收取書雜費（雜費、課本費和作業本費）。收取的資金只能用于課本和補助學校公用經費不足，嚴禁用于發放教師工資、津貼、福利和基本建設等開支。

近幾年來，為規范學校收費行為，堅決治理學校亂收費，中央政府已采取了一系列措施，收到了一定的效果。但是，一些地方政府、有關行政部門和學校在國家規定的收費項目和收費標準之外，自立收費項目、擅提收費標準，造成收費項目繁多、標準不一，既違背了國家的收費政策，加重學生家長的負擔，同時也不便于檢查與監督。為了進一步治理義務教育階段的各種亂收費現象，讓學生家長明明白白繳費，讓社會各界明明白白監督，并切實減輕廣大人民群眾的負擔，2001年國務院在國家扶貧開發工作重點縣農村小學和初中進行“一費制”收費辦法的試點，2002年開始在所有的國家扶貧開發工作重點縣全面實行。去年，教育部、國家發改委和財政部聯合制訂了《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》。《意見》要求從2004年秋季開學起，在全國義務教育階段學校實行。

通過對過去三年試行“一費制”的考察，我們可以看出，農村實行“一費制”后，對進一步規范學校收費行為、切實減輕學生家長的經濟負擔無疑起到了積極的作用。也進一步增強了各級政府對義務教育的投入責任，加大了政府對義務教育的投入力度，保證義務教育的持續、健康發展。當然，從“一費制”試行的地區來看，“一費制”在試行的過程中也出現了一些問題，尤其是在農村貧困地區。而且推行“一費制”也不像人們想像的那樣給學生減輕了許多負擔，有些地方甚至就沒有減輕負擔。

“一費制”試行中的問題

“費”外收費，多且亂

從“一費制”的政策內容和執行情況來看，“一費制”似乎規范了“書雜費”，這僅僅是教育收費中很少一部分，真正的教育亂收費常常在現行的“書雜費”以外，以其他冠冕堂皇的形式出現。不少學生家長指出，我國目前農村貧困地區試行的“一費制”只抓住了教育收費中一向還算比較規范的小頭，卻放過了猖獗橫行的大頭，是真正的“揀了芝麻丟了西瓜”。對學校的其他收費，如未能加以規范，減輕家長負擔的說法則永遠不能兌現。

造成“一費制”難以遏制亂收費的一個重要原因是外部的相關措施沒有跟上。比如許多學校欠賬購買微機和電教設備后電費支出上升，加上冬季取暖的燃料價格上漲等，使學校的公用經費缺口好似越滾越大的雪球，學校為了維持正常運轉，也把籌措資金的手伸向了學生。

“一費制”控制了“收”，卻沒規范“管”

在“管”的方面，按文件要求，各級政府和有關部門不得以任何理由統籌、截留和挪用中小學教育收費。為保證學校教學工作的正常運作，財政部門應該在每學期收到財政專戶銀行進賬單后10個工作日內，按繳款額反撥給學校。但實際上，在不少貧困地區，地方政府利用學校收費的“收支兩條線”管理，挪用、截留中小學教育收費資金的現象比比皆是。財政部門也沒能很好地配合學校，對部分教育收費沒能及時返撥，有的甚至學期初收的費，至學期末也未能返撥給學校。對此，中央和省政府也沒有強有力的措施來確保學校收費資金全部用于教育。在學校內部，一些學校把財政返還的收費資金挪用在發教師福利、補貼上，或挪用于償還改造校舍的欠債上。此外，也確實存在一些校長不廉潔的現象。2003年查出的2488起教育亂收費案件和撤職的399名校長中，校長貪污占了一定的比例。

“一費制”本身有待完善

從“一費制”的收費辦法中，我們知道，“一費制”中的收費只有雜費、課本費和作業本費三項，但事實上是不夠的，因為在目前的情況下，如伙食費、體檢費、報刊訂閱費、軍訓費、校服費、住宿費、疫苗費等收費是必不可少的。盡管目前采用“現收現支”的辦法由學校來代收代支這些費用，然而代收的這些費用中，哪些是國家允許的，哪些又是學校或地方有關部門私下向學生收的，價格是否公道，學校有沒有虛高收費，大吃回扣，家長并不清楚，“一費制”也管不了它，它往往成為學校在學生身上“創收”的一個法寶。事實上，如體檢費、疫苗費、軍訓費等是完全可以歸入“一費制”的。此外，規定“一費制”中的“雜費”用于補充學校公用經費的不足，是否意味著學校公用經費的不足都可以用類似的“雜費”來補充？是否意味著政府在義務教育階段學校公用經費撥付方面的責任弱化？各級政府在農村義務教育中其責任如何界定、教育經費的分擔又該如何劃分等等，這些問題都沒有明確化。

推行“一費制”的建議措施

“一費制”的全面推進，具有十分重要的政治意義和現實意義。各地政府在推行“一費制”時，不要把眼睛只瞄在治理教育亂收費上，而要“兩手抓”，一手抓治理亂收費，一手抓農村教育的振興，拿出過硬的扶持措施和解決辦法，確保農村教育在實行“一費制”過程中，有效地解決經費不足、師資外流、質量滑坡等問題，促使農村教育步入良性循環的發展軌道。

健全教育經費保障機制，加大轉移支付力度

亂收費的根源痼疾是基礎教育投入不足，如果這個問題不解決，就算有再大力度的“一費制”，也難以收到實際效果。首先，確保貧困地區義務教育階段教師工資發放，保障正常運轉所需經費，統籌安排相應的校舍改造和建設資金。建立和完善教師工資發放保障機制，教師工資由財政統一支付，通過銀行直接撥入教師在銀行開設的個人帳戶中。其次，對執行“一費制”標準后形成教育經費缺口，要進行科學合理的測算，屬于降低雜費標準和課本價格形成的經費缺口，要按照國務院等有關規定，由縣、鄉兩級政府在財政預算中予以安排。建立中央省市財政對貧困地區義務教育經費的專項轉移支付制度和具有導向性專項工程制度以及地方各級政府分級分擔制度，加大對貧困地區義務教育的扶持力度，確保貧困地區義務教育“一費制”推行。第三，要逐步提高財政性教育經費占國民生產總值的比例，調整財政支出結構，逐步提高教育支出占同級財政總支出的比例，不要讓教育成為一項弱勢事業。第四，地方財政部門必須在規定的時限內把納入財政專戶管理的學校收費收入全額撥還給學校，嚴禁一些地方政府截留、擠占和平調教育經費和學校收費收入的行為。各級政府要加大監督檢查力度，確保學校收費資金全部用于教育，對收費制度中的收費聽證、收費公示、校務公開、監督巡查、收費審計、責任追究等的每個環節。都要嚴格監督，依法行政。

完善“一費制”收費，規范費外收費

首先，“一費制”中的雜費應根據各地經濟發展狀況和當地人們生活水準由省級政府確定恰當的數額，不足部分由縣級財政負擔。對于縣級財政確實困難的貧困地區，中央和省級政府要真正負起責任來，對其加大轉移支付力度，確保其義務教育公用經費的基本需求。推行“一費制”，僅有利于推動落實政府對義務教育的投入責任是不夠的，而要把各級政府對義務教育的投入責任落到實處。其次，取消“現收現支”的收費辦法，規范費外收費，堵住教育收費中“強行服務”、虛高收費的黑洞。對于實驗費、體檢費、軍訓生活費、疫苗費等比較規范的經常項費用，可以并入“一費制”中，像“課本費、作業本費”一樣，作為代收費另記賬本，專款專用。而那些必須向學生收取的、因各地各校差異又不好統一的費用，如學生服費、牛奶費、優秀課外讀物訂閱費等，實行誰服務，就由誰按照物價局核定的統一標準直接向學生家長收取，也可委托金融部門代收。這樣一來，學校除了按“一費制”的規定一次性收取費用外，不再有權收取其他任何費用。如此，把費外收費中“現收現支”這個漏洞堵住了，“一費制”才成為真正意義上的一費制，才能真正制止學校的亂收費行為。