中國(guó)醞釀成立水資源部

面對(duì)水資源既患寡又患不均的困擾，中國(guó)政府準(zhǔn)備從明確斷水權(quán)開(kāi)始改革，迫使官方、學(xué)者、民間共同探尋解決危機(jī)之路

11月初，中國(guó)水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)在接受《商務(wù)周刊》記者專訪時(shí)透露，新世紀(jì)中國(guó)面臨洪澇、缺水、水環(huán)境惡化三大水問(wèn)題，亟須建立水資源在宏觀上的統(tǒng)一管理和微觀層面的水權(quán)交易體系，水利部的相關(guān)規(guī)劃方案已上報(bào)國(guó)務(wù)院。

該方案建議將水利部更名為水資源部，改變過(guò)去十幾個(gè)部門分頭管理的“九龍治水”的局面，統(tǒng)一規(guī)劃包括空中水、地表水、地下水以及海水淡化等在內(nèi)的各種水資源，實(shí)現(xiàn)水資源、水政、水利、水務(wù)、水電、水價(jià)、水環(huán)境保護(hù)、水產(chǎn)品的一體化管理。在這樣的體系下，水資源部也將擔(dān)負(fù)起包括原水、供水、節(jié)水、排水、污水處理及水資源回收利用等多方面的管理職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市與農(nóng)村、地下水與地表水、水質(zhì)與水量、供水與排水、用水與節(jié)水等各種涉水事務(wù)的統(tǒng)籌治理。

中國(guó)目前面臨嚴(yán)峻的水問(wèn)題，其中干旱缺水表現(xiàn)得尤為明顯。汪恕誠(chéng)指出：“水資源短缺是中國(guó)水資源問(wèn)題的主要矛盾，日益成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸?！敝袊?guó)人均水資源只有2200立方米左右，約占世界人均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國(guó)家之一。這個(gè)局面因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而日益明顯，1990年代以來(lái)，中國(guó)平均每年因旱受災(zāi)耕地面積占全國(guó)耕地總面積的1/4，全國(guó)600多座城市中有400多座城市缺水，其中110個(gè)城市嚴(yán)重缺水。根據(jù)水利部的預(yù)計(jì)，中國(guó)將在2030年左右出現(xiàn)用水高峰。2030年全國(guó)不含生態(tài)用水的用水總量將達(dá)到8000億立方米，占中國(guó)水資源總量的將近1/3。

“屆時(shí)中國(guó)可能需要從周邊富水國(guó)家進(jìn)口淡水?！蓖羲≌\(chéng)說(shuō)。

水資源越來(lái)越緊迫的供需矛盾和空間分布上的巨大不均衡——81%的水資源集中分布在長(zhǎng)江流域及以南地區(qū)，而人口和耕地分別占中國(guó)45.3%和64.1%的長(zhǎng)江以北地區(qū)水資源卻只占全國(guó)的19%——一方面促使中國(guó)政府投資數(shù)以千億計(jì)治水資金，并加快上馬南水北調(diào)等人工調(diào)水工程，另一方面也不斷引發(fā)規(guī)模不等的水事糾紛。從去年9月開(kāi)始，一場(chǎng)水權(quán)之爭(zhēng)就在北京市與河北省之間展開(kāi)，海河水利委員會(huì)一位官員坦承，由于水資源的緊張，北京、天津、河北三地之間都出現(xiàn)了規(guī)模不等的水事糾紛。在生態(tài)環(huán)境更加惡化的山西，圍繞對(duì)水權(quán)的爭(zhēng)奪，當(dāng)?shù)匾?guī)模浩大的械斗事件和連綿不絕的水權(quán)訟案高達(dá)百起以上，形成了缺水地區(qū)在生態(tài)和社會(huì)雙重壓力下一個(gè)突出的社會(huì)特征。在流經(jīng)山西、河北、河南三省的海河支流漳河，1999年春節(jié)甚至發(fā)生了河北、河南兩省農(nóng)民針?shù)h相對(duì)的炮擊和爆炸，中央政府不得不先后近百次批示。

但與此同時(shí)，水污染和水資源浪費(fèi)也相當(dāng)嚴(yán)重。水利部最新統(tǒng)計(jì)顯示，2003年中國(guó)萬(wàn)元GDP用水量為465立方米，是世界平均水平的4倍，顯見(jiàn)中國(guó)水資源利用方式粗放，用水效率非常低下。

“水資源的可持續(xù)利用直接關(guān)系全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，已成為全社會(huì)的共識(shí)?！蓖羲≌\(chéng)說(shuō)。

2000年10月的中國(guó)共產(chǎn)黨十五屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，首次將水資源作為重要戰(zhàn)略資源予以高度重視，2002年的中共十六大，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了保障水資源可持續(xù)利用的基本國(guó)策，今年10月召開(kāi)的十六屆三中全會(huì)所確定的包括“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”的“五個(gè)統(tǒng)籌”改革目標(biāo)，對(duì)水資源管理提出了更高要求。面對(duì)水資源既患寡又患不均的困擾，中國(guó)的惟一選擇就是如何對(duì)這些有限的水資源進(jìn)行最有效率的利用——只有有效率的利用，才能實(shí)現(xiàn)公平利用，最終達(dá)到可持續(xù)利用。

中國(guó)水利部副部長(zhǎng)索麗生認(rèn)為，目前中國(guó)的節(jié)水只是從資源道德和環(huán)境倫理的角度出發(fā)來(lái)要求全民節(jié)水，真正的節(jié)水型社會(huì)，要有科學(xué)、微觀的定額標(biāo)準(zhǔn)。索麗生說(shuō)：“節(jié)水型社會(huì)和節(jié)水觀念的建立，必須從明晰水資源的產(chǎn)權(quán)開(kāi)始?！?/p>

水利部的一位官員也告訴《商務(wù)周刊》，水事糾紛實(shí)質(zhì)上是水資源短缺下的利益之爭(zhēng)，要真正解決水事糾紛，必須把政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，通過(guò)調(diào)整上下游經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系來(lái)調(diào)整水資源供需關(guān)系。他介紹說(shuō)，水利部近年形成的治水新思路，就是強(qiáng)調(diào)充分認(rèn)識(shí)水資源的自然屬性和商品屬性，自覺(jué)按照自然規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，明晰水權(quán)，培育和發(fā)展水市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

水利部的這一思路也獲得了學(xué)者們的呼應(yīng)。中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院的張光斗、沈國(guó)舫等近20位院士最近聯(lián)合表示，水荒的困擾緣于目前中國(guó)的水權(quán)虛位，必須盡快推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)明晰水權(quán)。

“對(duì)水資源短缺的中國(guó)而言，除了改革現(xiàn)有的水價(jià)體系外，不妨考慮發(fā)展水交易市場(chǎng)，作為重新配置水資源的有效手段?！蓖羲≌\(chéng)介紹說(shuō)，目前國(guó)際趨勢(shì)的做法是建立一整套水權(quán)交易體系和水權(quán)交易市場(chǎng)，讓經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)節(jié)水工作。在國(guó)家監(jiān)控和調(diào)控之下，實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，允許用水戶將節(jié)約的水資源通過(guò)水權(quán)交易獲得收益，而利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使節(jié)水成為用水戶的自覺(jué)行動(dòng)。他透露，水利部計(jì)劃以矛盾最突出的黃河流域水權(quán)交易為試點(diǎn)，直接領(lǐng)導(dǎo)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作。

國(guó)務(wù)院政策研究室農(nóng)村司司長(zhǎng)黃守宏博士在接受采訪時(shí)指出，中國(guó)的《水法》明確規(guī)定水的所有權(quán)屬于國(guó)家，但可由國(guó)家賦予各用水部門和個(gè)人的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。他透露，未來(lái)中國(guó)水權(quán)改革的目標(biāo)是：水資源一級(jí)市場(chǎng)（初始水權(quán)）由政府壟斷，即由政府在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，合理確定各地初始水權(quán)和用戶定額，確保水權(quán)的分配公平，并頒發(fā)取水許可證；二級(jí)市場(chǎng)（水的使用權(quán)）可自由交易，使水的利用從低效益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高效益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，提高水的利用效率。有關(guān)具體思路是，由水務(wù)部門向社會(huì)發(fā)放《水權(quán)證》，變?nèi)藗兏＠盟疄樯唐酚盟畽?quán)證是用水戶享有水資源使用權(quán)的有效證件，是水權(quán)、水量和水價(jià)的綜合體現(xiàn)，核發(fā)水權(quán)證后，對(duì)水權(quán)內(nèi)的配水實(shí)行水票制，由用水戶持水權(quán)證向水管單位購(gòu)買用水量，水管單位憑票供水，水票可以自由交易。

“水權(quán)的分配將遵循這樣的原則：首先保證人人都能獲得維持生命的水權(quán)；其次，分配給原用水者一定的比例，剩余水的水權(quán)應(yīng)該采用拍賣的形式出售給出價(jià)最高的競(jìng)標(biāo)者。”黃守宏說(shuō)。

在水利部列為第一個(gè)全國(guó)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)城市甘肅省張掖市，已經(jīng)開(kāi)始向農(nóng)戶發(fā)放《水權(quán)證》，每本水權(quán)證都明確標(biāo)明每戶農(nóng)民每年可使用多少水資源。

“必須使節(jié)水變?yōu)橐豁?xiàng)有利可圖的商業(yè)行為，才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下產(chǎn)生持續(xù)的水資源高效利用的動(dòng)力?！辟Y源與環(huán)境問(wèn)題專家、中國(guó)能源網(wǎng)首席信息官韓曉平說(shuō)，政府需要?jiǎng)?chuàng)立一個(gè)交易環(huán)境，建立交易平臺(tái)，制定交易原則，并監(jiān)管這些交易的公眾實(shí)施，使企業(yè)和一些專門從事水資源需求管理的公司機(jī)構(gòu)可以通過(guò)節(jié)水、水資源再生和水資源整合等項(xiàng)目的投入和運(yùn)營(yíng)，將節(jié)省出來(lái)的水資源作為“水權(quán)”拿到市場(chǎng)上去銷售經(jīng)營(yíng)，而且這種經(jīng)營(yíng)應(yīng)該是跨行業(yè)、跨地區(qū)的。例如一個(gè)公司可以在黃河上游的河套地區(qū)投資滴灌，將從傳統(tǒng)漫灌中節(jié)約的水資源，通過(guò)市場(chǎng)賣給其他地區(qū)需要水資源的企業(yè)。

“這樣不僅國(guó)家受益、環(huán)境受益、民眾受益，而且原水、供水、節(jié)水、排水、污水處理及水資源回收利用等就可以形成一條巨大的產(chǎn)業(yè)鏈，” 韓曉平說(shuō)，“中國(guó)的水務(wù)市場(chǎng)將被極大打開(kāi)?！?/p>