破產、物權兩法走上前臺

10月22日召開的第十屆全國人大常委會第十二次會議，由于會議的議程包括對《企業破產法》、《物權法》這兩部對經濟生活有重大影響的法律草案的再次審議，而顯得頗為重要。這兩部法律從醞釀起草至今，均已走過了至少10個年頭，它們的起草專家甚至已經算不清改過多少稿；我們這些旁觀者亦記不清有多少次被告知它們即將出臺的消息，但現在我們終于可以明確預計，最遲明年，這兩部法律將會走上全國人大的表決案。它們的條文內容也許還不夠完美，但卻是難得的標本，折射出了中國在市場經濟道路上所不得不經歷的坎坷。

新《破產法》——突破與遺憾

早在1986年，就有過一部名為《中華人民共和國企業破產法（試行）》的法律問世。在這部僅六章43條的法律中，調整主體明確指向了“全民所有制企業”。18年來，盡管大量非國企、股份公司和外商投資企業破產的出現以及日益增加的惡意破產案件的發生，這部已經不能適應實際需要的法律，與1991年全國人大在《民事訴訟法》中增加的《企業法人破產還債程序》一章，至今仍是中國在企業破產方面僅有的兩部法律。

實際上，全面修改《破產法》的動議早就提出。1994年3月，八屆全國人大財經委員會組織成立《企業破產法》起草小組，并經過近兩年的工作，草擬出了《破產法》草案，經1996年八屆全國人大財經委員會全體會議審議通過，準備提交全國人大常委會安排審議。但當時有意見認為，在沒有《社會保障法》配套的情況下，《破產法》不宜出臺，八屆人大任期內，《破產法》也就此擱置。九屆全國人大財經委員會成立后，繼續對企業破產問題進行研究，并有計劃在2002年九屆人大任期結束前通過這部法律。然而2001年春節后，人大財經委員會放棄了這一計劃，其直接影響因素，據有學者稱，是那一年的春節期間東北的兩個工業城市因下崗職工安置問題出現社會波動，敏感時期，破產法只得再次擱置。

2003年8月21日，十屆全國人大財經委員會成立了新一屆《企業破產法》草案起草小組，對破產法草案進行了一次比較全面的修改。當年11月14日，起草小組將修訂的新《破產法》征求意見稿印發給相關法學機構研究。2004年6月21日，十屆全國人大常委會第十次會議對《破產法》進行了首次審議。一審之后，對其出臺時日的揣測仍呈悲喜交錯之勢，直到不久前的10月22日十屆全國人大常委會第十二次會議完成二審以后，人大法工委內部關鍵人士透露，新《破產法》已經可以肯定將于春節前通過三審。

二審通過的新《破產法》草案共十一章164條，較18年前的舊《破產法》內容大大豐富，其中關于法律的適用范圍、破產企業職工權益保護以及上市公司破產等方面的規定，最為引人關注?！斑@將是一部很優秀的法律，但遠未完美?！敝袊ù髮W民商經濟法學院院長王衛國教授說。

在法律的適用范圍方面，二審稿第2條表述為“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依本法規定清理債務”。較今年6月份的一審稿，適用范圍有重大調整，被限定為“企業法人”，排除了“合伙企業及其合伙人、個人獨資企業及其出資人”。無疑這是一個爭論后妥協的結果。今年6月初審時，《破產法》的適用范圍之廣引起了很大爭議。有的委員提出，將合伙企業及其合伙人、個人獨資企業及其出資人納入《破產法》的適用范圍，涉及從事經營活動的個人破產問題，在我國個人信用體系還不健全，尚無有效手段防止個人借破產之機隱匿財產、逃避債務的情況下，規定個人破產可能成為個人逃債的保護傘。此外，中國社科院法學所鄒海林研究員提出，草案名稱是《企業破產法》，但適用范圍里又包括了合伙人和出資人，不僅名不副實，在具體實施中還將會造成其與普通自然人之間的不平等，不符合平等對待市場主體的原則。

但作為《破產法》主要起草者之一，王衛國教授對這項修改并不滿意。“他們列舉的理由均不充分，而且都已經被回答過。退一步說，就算有那些困難，我們也應該積極地去解決?！蓖跽f，“自然人破產是對債務人的正面引導，只有害怕破產后被追索、制裁，債務人才不會去冒險，才會重視個人信用，我們的信用體系才會得以建立?！?/p>

新《破產法》草案二審稿在其第127條中，明確認定了勞動債權的優先受償，而在過去近20年期間，中國法律一直規定，企業破產時有擔保的債權列為優先清償。據稱，在新《破產法》起草過程中，來自全國總工會、國家勞動和社會保障部的官員就曾屢屢與來自銀行方面的人士圍繞破產企業職工權益保障、破產清償順序中職工優先權等問題爭執不下。王衛國也認為，將勞動債權置于比其他債權特別是有擔保的金融債權更優先的地位并不合適，“勞動債權最多只能是優先于諸如國家稅收之類的非優先債權，破產法可以對其進行有限保護，但現在這樣的規定對銀行的風險太大，不利于中國脆弱的金融體系以及正在進行的銀行改革?！比欢?，不應被忘記的是，《破產法》在八屆人大任期內擱淺的重要原因就是配套的社會保障問題未能被解決。當前對這條 “以人為本”規定的廣泛稱贊，也許掩蓋了對其背后的關于勞動債權與金融債權的重大爭議，但毫無疑問，這將有利于這部已經歷10年磨礪的法律盡早得以出臺。

同時，由于到目前為止中國尚無一家上市公司破產，因此新《破產法》對于上市公司的適用性一直為輿論所關注。不難發現，即使在二審通過的縮小適用范圍的版本中，亦未有對上市公司做特殊規定，據此，中國人民大學法學教授王欣新認為，新《破產法》的出臺將使上市公司顛覆不破的神話不復存在，草案所規定的與企業破產相關的三種程序——和解、重整和破產清算都可以適用于上市公司。只是，根據近日相關媒體對ST寧窖破產案件的追蹤，我們發現，在證券市場的敏感現狀下，何時會出現第一家破產上市公司仍在未定之天。而ST寧窖絕處再生過程中暴露出的中小債權人權益在現有“協議和解”表決機制下無法得到有效保護的問題，在新《破產法》亦未能解決?，F有的《破產法》和新《破產法》均規定，和解協議只需“有投票權的債權額2／3以上和債權人1／2以上同意”即可通過，對于這項規定，盡管認為“債權人一致同意會使交易、協商成本過高”，王衛國仍然表示，“這樣的規定容易被鉆空子，比如出席人數”。此外，在這種規定下，極易出現大債權人和債務人暗通款曲，合伙坑害中小債權人現象，對于“有投票權”如何界定的規定，在執行上亦不利于中小債權人。

《物權法》：私權如何伸張

《民法》與《刑法》、《行政法》并列，是現代國家最重要的三大基本法。在西方，《民法》被形象地稱為“社會生活的圣經”。隨著改革在中國的深入，公權逐步退出社會生活的諸多領域，制定《民法典》的時機已經成熟。但由于民法內容很多，是統一審議通過還是分編審議通過的討論曾一時成為社會關注的熱點。此次人大常委會會議上，作為民法草案重要組成部分的《中華人民共和國物權法（草案）》被提請二審，業已表明《民法典》草案最終采取了分編審議通過的方式。有消息稱，如果一切順利，此次審議后再修改的《物權法（草案）》將在明年提交全國人大表決。

本次提交審議的《物權法（草案）》共分5編22章，總計297條，長達55頁。草案詳盡地規定了人們在處理財產關系中的各種行為準則，無論涉及國家基本制度的“礦產資源、水資源以及城市的土地等屬于國家所有”這樣的條款，還是同一般老百姓生活息息相關的內容，如“私人對其合法取得的不動產或者動產享有所有權”，“國家保護私人投資及其收益”，“國家保護私人財產的繼承權以及其他合法權益”等，在草案中都有表述。目前人們對它評論集中在兩點：一是對于不同所有制財產是否統一對待，二是能否有效防止私人財產受到政府侵犯。

對于第一點，早在1999年10月，由著名民法學家、中國社會科學院法學所研究員梁慧星牽頭，孫憲忠等人參與的《物權法》學者建議稿中提出的立法指導思想便是“合法財產一體保護”，其側重點在于不考慮生產資料所有制是什么，只考慮財產的取得，只要財產是合法取得，在法律上同樣對待、同樣保護?，F有的《民法通則》上明確規定“國家財產神圣不可侵犯”，盡管此次審議的《物權法（草案）》中未再出現上述內容，也沒有專門分章規定生產資料所有制形式，但其第五章“所有權的基本類型”中，還是遵循了國家財產所有權、集體財產所有權和私人財產所有權的傳統分類。這不能不引起人們的擔心，因為區分了不同的所有制之后，很容易導致區別對待，而區別對待中，多數情況下處于弱勢的肯定是非公有財產。

第二點“防止私人財產受到政府侵犯”，其實牽涉到兩個問題。一是私人財產合法性的判斷。今年年初，“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”這兩條表述已被寫入《憲法》；落實到《物權法》，關鍵便是“合法”到底如何界定——比如目前爭論最多的“灰色財產”和帶有“原罪”色彩的第一桶金以及在這骯臟的第一桶金基礎上發展起來的增量資產。社會各界普遍希望《物權法》能夠明確這些“灰色財產”是否應該保護，或者哪些是應當保護的。來自民眾的強大輿論壓力，今年8月起的關于國資流失現象的大爭論以及江蘇等省對前幾年國企轉制的倒算，都在提醒立法者上述問題的敏感性和不容回避性。

二是政府侵犯私人財產后的補償問題。這里的侵犯又有合法與非法之分：《憲法》規定，政府為了“社會公共利益的需要”可以征用公民私人財產，但必須給予補償?，F在需要明確的是，“社會公共利益”應該由誰、依據怎樣的標準來界定，以判斷政府的侵犯動機是否合法；包含補償金額、標準的協議應該怎樣達成，以判斷政府的侵犯事實是否合法。事實上，各地幾乎所有對農民土地或者城市建設用地的征收都是以公共利益為由，政府有意混淆公共利益與商業利益的界限，引發失地農民、拆遷戶與政府的糾紛不斷。現有法律中不乏對政府行為的種種約束，但是私人受害者在政府犯錯之后的索賠總是很艱難。因此，《物權法》只有在約束政府部門對私人財產侵犯方面取得突破，方可真正撐起一把保障私人財產權利的法律大傘。