從中日韓經驗看中國銀行業改革

●中日韓三國銀行不良資產膨脹有共同的重要原因，即強政府制度安排下特殊的政府和銀行關系

●股份制不是銀行抵御行政干預的有效形式。日本主要銀行早就實行了股份制。韓國的銀行自1980年代以來，也一直實行股份制。但在強政府制度安排的作用下，不良資產仍然大量發生， 導致了金融危機

●限制外資進入銀行業不是防范金融危機的有效手段。防范金融危機，要從根本上解決和消除銀行不良資產膨脹的制度性原因

●積極的外資戰略是強政府經濟國家在處理不良資產的同時 ，改革政府和銀行關系并推動銀行業改革的有效措施。而惟有從根本上改變政府和銀行的關系， 才能在現有的不良資產得到處理的同時， 防止新的不良資產大量發生

●有效的外資戰略要有廣度和深度。首先， 外資在整個銀行業中所占的比重要大。此外， 外資要以獨資、合資、參股、控股、管理顧問等多種形式全面參與一國的銀行業

眾所周知，大幅度降低不良資產的比重，同時防止新的不良資產大量發生，是實現國有銀行股份制改革目標的關鍵一環，是解決中國銀行業危機和實行國有銀行股份制改造首要的、也是非常艱難的一步。

事實上，1998年亞洲金融危機后，東亞和東南亞的許多國家，如韓國、日本、泰國、印度尼西亞等，也都面臨著如何處理規模巨大的銀行不良資產問題。

美國明尼蘇達大學卡爾森管理學院教授、清華大學經管學院特聘教授王一江博士和美國得克薩斯AM大學經濟系教授、上海財經大學經濟學院院長田國強博士近年來對中國銀行業的改革問題進行了大量研究，同時也對中日韓三國處置各國銀行歷史遺留的不良資產方面的手段和結果進行了深入研究。日前，兩位學者就中日韓三國銀行不良資產形成和處理方面的經驗和教訓，以及這些經驗和教訓對中國銀行業的改革提供的參考和借鑒等問題共同接受了本刊記者的采訪。

強政府造成的不良資產

《商務周刊》：中日韓三國銀行業不良資產的規模有什么特征？三國銀行業產生較高不良資產的直接原因是什么？

田國強：從官方公布的數據看， 中日韓三國不良資產的數量比較有如下幾個特征：第一，中國的不良資產相對規模比日本和韓國都要大很多，因此中國需要解決的問題難度更大；第二，近年來，中國和韓國銀行不良資產比重下降較快，下降了大約10個百分點，但中國由于不良貸款的規模大，直到2002年3月中國不良貸款的比例仍與1997年金融危機沖擊后的韓國銀行不良貸款比例相當，為16%。從這個角度來講，留給中國的任務仍舊相當艱巨；第三，日本的不良資產幾乎沒有得到有效的處理，其規模仍舊在不斷膨脹——從1998年不到6%提高到2002年3月的8.5%。

日本和中國不良資產的實際規模問題，都曾引起人們的爭議，很多人認為公開的數據可能存在低估的問題。我們認為，日本銀行業不良資產比重的增加，更可能反映的是報告數字近年來更具真實性， 而非不良資產的實際增加。

一般認為，中日韓三國不良資產的產生，有各自不同的具體原因。中國是改革開放的政策和歷史原因，韓國是受到亞洲金融危機的影響，而日本則是由于房地產和股市泡沫的破滅。

《商務周刊》：剛才提到的是表面原因，在表象的背后，兩位認為，三個國家銀行業不良資產形成的深層次原因是什么？

王一江：在這些具體原因的背后，三個國家銀行不良資產的形成還存在著共同的深層原因——強政府制度安排下特殊的政府與銀行關系。政府對銀行業務和人事、對銀行經營管理和決策加以干預——我們把這種干預型的政府稱為強政府——在強政府制度安排下， 首先是政府直接干預銀行業的日常經營，同時， 在政府的干預下，銀行與企業形成非經濟借貸關系。隱藏在這種制度安排背后的基本邏輯是：對于發展中國家或者新興市場國家而言，資本在其經濟起飛階段都是相對更為稀缺的資源，因此在這種資源稟賦結構特征基礎上，政府為了滿足國家整體的經濟發展戰略，比如出口導向、資本積累導向等，需要通過對銀行的控制，來控制稀缺資金的配置。

這種強政府制度安排，具體到中日韓三國，又有一些不同的演化細節。

對中國而言， 國家是四大商業銀行的直接所有者，地方政府也在很多地方商業銀行中占有相當的股份，政府決定對各類商業銀行的高層人事任免。如此政府和銀行關系，決定了銀行不能在政府意志之外獨立自主地按商業原則運行。在這一框架下，不良資產不斷膨脹的原因主要可以歸結為：第一，穩定壓倒一切的政治戰略和經濟發展的路徑依賴，決定了中國的銀行系統不得不承擔歷史的負擔——為國有企業融資。政治戰略下的核心決策變量，比如就業以及地區收入差異等，都需要銀行來協調。實際上，中國商業銀行承擔了補貼國有企業以及向不發達地區轉移資金兩個政策目標；第二，政府的經濟發展戰略，仍舊希望中國的大型國有企業能夠掌握經濟的命脈，承擔經濟發展的重任，因此大力推進國有企業改革成為歷屆政府的重中之重。與之相對應，銀行業的很多資金被轉移給效率亟待改善的國有企業；第三，東南亞金融危機的沖擊以及世界經濟欠佳的整體影響， 導致中國的出口需求波動，于是拉動內需成為重要的經濟增長支撐。這種宏觀的經濟政策，又刺激了國有商業銀行繼續擴大貸款規模。簡而言之，就是政府為了自身的政治與經濟目標介入了國有商業銀行的經營，使得商業銀行和國有企業之間形成非經濟借貸關系，政策負擔和影響導致資金配置效率低下，不良資產規模膨脹。

對于日本而言，“主銀行制度”是這種強政府制度安排的核心體現。在這種制度安排下，財政、通商、中央銀行通過對銀行和企業的“指導性計劃”來推動特定產業，特別是出口型產業的發展，而不與政府配合的企業會受到各種形式的懲罰與為難。同時，政府與銀行之間形成默契，政府潛在保證主要銀行不會破產，而銀行和企業之間則形成了穩定的“內部人”關系。需要說明的是，這些銀行都是由關聯企業和銀行控股的股份制商業銀行，特殊的銀企關系造就了以銀行為中心的企業集團。為了保證主銀行制度的穩定，政府需要控制銀行業，分配產業利潤。具體的手段包括控制利率、限制競爭和進入、限制單個銀行及下屬機構的業務范圍及對新分支機構的審批、分配財政存款。馬自達公司的危機和復興，就是體現日本這種制度安排的一個鮮明例子。1970年代，當馬自達汽車制造公司面臨破產危機時，住友銀行作為其主銀行，立刻宣布無限承擔馬自達公司的所有債務。其他銀行則對馬自達公司的供應商和銷售網絡提供財務支持，同時，日本中央和長崎地方政府也以各種行政和立法手段支持馬自達公司，以財政存款保護住友銀行。最后，馬自達公司順利渡過了危機，做到了不破產、不裁員，銀行也避免了馬自達公司破產可能造成的損失。這種主銀行制度，雖然不乏挽救企業的成功個案，但卻造成了企業和銀行整體的“預算軟約束陷阱”，使企業投資過量、不講效益，銀行沒有風險意識，風險在銀行體系中逐漸累積。

韓國銀行業的發展在1997年金融危機之前就經歷了國有化然后再私有化的浪潮。1960—1970年代，韓國銀行被收歸國有，成為政府的信貸工具；在1980年代銀行又被私有化。雖然實行了私有化，銀行在經營管理上并未實行自主。政府以低息貸款支持重點產業的政策，使某些銀行貸款的利息大大低于市場利息，很多企業在獲得該類銀行貸款后， 通過資金轉讓獲利。這顯然會導致企業為了獲得銀行貸款而不擇手段，造成嚴重的腐敗。銀行與大財團關系密切，內部人貸款問題嚴重，一個典型的案例， 就是韓寶（Hanbo）公司通過腐敗渠道獲得60億美元，去建一家毫無效益的鋼廠，結果該鋼廠未建成即行倒閉。與此同時，銀行為了獲得政府的資金支持， 緊密配合政府政策，按政府指令貸款，收取政府規定的利息。這種不講經濟規律、不講財經紀律、腐敗的政銀關系和銀企關系，導致不良資產規模在銀行體系中的膨脹。

處置不良資產四策

《商務周刊》：面對巨大的不良資產包袱，中日韓三國分別采取什么措施進行不良資產處置？

田國強：中日韓三國對不良資產處理的主要手段基本相同，包括成立金融管理公司、對銀行進行兼并或破產重組、國家注資與國有化以及銀行的自我消化。

成立資產管理公司的做法，是世界上非常流行的處理大量不良貸款的方法。中日韓三國都采用了這一方式，但其發揮的實際作用卻大相徑庭。

韓國KAMCO（韓國資產管理公司）最開始成立于1962年，當時的目的就是為了處理政策性銀行——韓國發展銀行的壞賬。1997年為了應對東南亞金融危機，KAMCO重新拓展了其職能，成立了不良貸款管理基金，并且利用公共基金按照“公允市場價值”購買問題銀行和其他金融機構的不良資產。韓國銀行業不良資產的顯著下降基本都可以歸功于KAMCO的購買。在購得這些不良資產之后，KAMCO的資產主要分為三大類：普通貸款、重組企業貸款和待清算貸款。由于不良貸款的“冰棍效應”，盡快并盡量按照最高的價值出售資產是處理不良資產的基本準則，為了貫徹這一準則，KAMCO采用了多種方法：組合銷售、資產證券化、公共拍賣、法院拍賣以及單獨貸款銷售。如果資產不能夠在現在的情況下出售，代理人必須通過價值提升過程提高資產的價值，以待日后按照合理的價格出售。如果資產既沒有辦法出售也無法提升其價值，那么代理人必須確立在一個較低的價格上盡可能早的處理掉他們。截至2001年末，KAMCO累計處理了44.8%的資產組合，同時資產回收率高達42.7%。

和韓國的情況相比，中國四家資產管理公司的整體表現也很可以。銀監會最新的數據顯示，截至2004年第一季度，四大資產管理公司階段處置資產進度為41.04%，資產回收率為38.23%，現金回收率為31.78%，而且費用率只占所購不良資產總額的0.14%，只有美國清理信托公司（RTC）處理成本的1/3。但是，中國處理不良資產的對象主要是政策性的不良貸款，對應的處理模式就是由政府組建的金融資產管理公司，集中處理和處置從國有銀行剝離出來的金融不良資產。這種政策性處理業務模式存在著預算軟約束的問題，不良資產管理公司的健康模式應該是具有硬約束的市場化處置業務?，F在，國務院通過了針對四大資產管理公司的“兩率”（現金回收率和現金費用率）承包方案，希望在政策性業務和市場化業務并存的時候，給資產管理公司以合適的激勵。

日本1995年在大藏省成立自己的資產管理公司，當時的初衷是集中處理資不抵債的信用合作社的不良資產。隨著東南亞危機的沖擊，日本銀行業的大量不良資產并沒有通過資產管理公司這一集中處理的形式來進行，而是寄希望各個銀行自行分散消化處理。事實上，日本銀行業的不良貸款處理的第一步——不良資產的識別就沒有做好。

再看兼并重組。危機中的銀行業，不可避免地存在銀行的破產，此時，兼并重組自然而然成為處理銀行不良資產的一個重要手段。韓國和日本的銀行業在應對自身危機時，兼并重組方式體現得非常明顯。需要說明的是，對韓國和日本政府而言，決定哪個銀行關閉、哪個銀行通過注資方式保留，是非常重要的，后者可以形成激勵，前者存在道德風險，這在一定程度上取決于銀行自身的規模以及自身重建的方案。對于保存下來的銀行，如何降低道德風險，形成有效的治理機制，是繼兼并重組之后又一個需要解決的難題。實踐證明，全國性銀行對外資的開放以及在健康的金融機構中成立金融控股公司，是解決這一問題的新的、可行的方式。

韓國是亞洲金融危機時期銀行業兼并重組最快的國家。1997年韓國存在33家銀行，其中全國性的銀行17家，地區性銀行10家，專業銀行6家；到2001年底，銀行總數只剩下20家，其中全國性的銀行9家，地區性的銀行6家，專業性的銀行5家。1998年，韓國金融監管委員會根據對IMF的承諾，宣布重組計劃， 將5家面臨危機的全國性銀行停業整頓，在交易所除牌，其間由政府保證存戶利益，最后將這5家面臨危機的銀行和另外5家藍籌股金融機構合作。同年，還將兩家地區銀行和全國性的銀行合并。從1999年到2001年，每年也都有銀行被合并。在韓國銀行體系的重建中，兼并重組只是一個手段，這種方法和注資國有等其他方法，是齊頭并進的。

日本銀行業在面對金融危機沖擊時，重組也相當劇烈。到2000年為止，日本銀行業由原來的18家大銀行合并成為4家金融控股公司，分別是瑞穗集團（包括原來的日本興業銀行、第一勸業銀行、富士銀行）、三和、東海、旭日集團（包括原來的三和銀行、東海銀行、旭日銀行）、三井住友集團（包括原來的住友銀行和櫻花銀行）和東京三菱集團（原來的東京三菱銀行）。銀行業重組的思路基本都是先成立金融控股公司，然后在控股公司內部進行業務的重組，包括對不良貸款進行規模化的運作，提高處理的效率。

相對于韓國和日本的銀行原來都是股份制的治理結構而言，中國的銀行業比較特殊，中國銀行業的主體都是國有獨資銀行，個數較少，規模龐大。近年來的改革并沒有動搖四大國有銀行在銀行業的主體地位，加之由于國家信用的支持和對資本流動的限制，各種突發事件，比如東南亞金融危機，并沒有使國內銀行業的潛在問題實際爆發。因此，中國還沒有發生系統性的銀行業大規模兼并重組現象，而只是在1998年有兩起單獨事例，當年6月，海南發展銀行被關閉；12月，中國投資銀行被光大銀行從國家開發銀行手里兼并。

我們再來看國家注資和國有化。對于破產清算的銀行，需要購買其資產并且清償儲蓄人。同時，在銀行的兼并重組中，由于大量不良貸款的存在，需要對重組后的銀行進行注資，使之達到巴塞爾協議的資本充足率要求。這是以后進一步引入其他戰略投資者和銀行正常運作的前提。如果銀行被關閉，此時政府只是保護存款者的利益，其他的股東和管理者必須承擔一定的損失。這樣做的目的，是對管理者及股東形成了一定程度的激勵，降低潛在的道德風險。由于注資的結果往往就是產生國有銀行，接下去的問題是如何形成有效的激勵。

一般而言，政府以三種形式向有問題的金融企業進行注資，分別是購買資產、重新資本化以及清償儲蓄人。韓國行使注資職能的機構， 主要是韓國存款保險公司（KDIC）。1997年，政府通過向漢城銀行、Hanvit銀行、韓國外匯銀行注資，將其收歸國有。同時，外資或好銀行收購問題銀行時，也需要由政府注資，使其資本充足率達到10%。

日本政府對銀行業的第一次注資是在1998年。當時，日本政府撥出30萬億日元財政資金作為金融安定資金，其中17萬億日元作為存款保險基金，13萬億日元作為增強銀行自有資本的注入資金。1999年，政府又撥出60萬億日元財政資金，向商業銀行進行第二次注資，注資的基本形式是購入銀行優先股。但實際上日本銀行的不良資產問題仍舊沒有解決。2002年底，日本政府提出要求，將1999年注入商業銀行的政府資金，由沒有表決權的優先股轉為有表決權的普通股，以達到實際上將這些銀行國有化的目的。由于國有化的本質是改變了銀行的治理結構，必定涉及銀行領域領導層更換、不良資產責任的追查等等，因此，銀行既得利益集團對此方案抵觸情緒嚴重，方案實施難度很大。

在中國，1998年，財政部發行2700億元特別國債用于補充四大國有商業銀行資本金。2004年，為了建設銀行和中國銀行的股份制改革和上市，國家對這兩家銀行直接注入450億美元的外匯儲備，以便達到《巴塞爾協議》對資本充足率的要求。但中國的銀行由于一直都是國有，因此不管是否注資，都存在道德風險的問題。

最后我們看銀行自我消化不良資產。不論是韓國、日本還是中國，政府注資的一個基本前提是，銀行自身提出可行的重建或改制計劃，政府的注資，只是為了幫助重建計劃的落實和執行。因此，各個銀行自身的重建，包括對不良資產的自身消化，是獲得政府注資的必要條件。

為了防止新的不良貸款產生，中日韓三國都改革了信貸管理體制，實行了嚴格的資產風險分類，建立了更嚴格的內部轉移價格和績效考核評價制度。2003年，韓國韓美銀行將年利潤的80%用于消化不良資產，其他17家銀行將利潤的近50%用于消化不良資產。同時，韓國廢除了終身就業制，銀行業就業人數從14.4萬下降到不足10萬。中國目前的四大銀行也在努力減低成本和增加盈利能力， 包括開拓新業務、撤并沒有效率的分支機構、裁剪冗員等。中國國有銀行的實際運行利潤，相當一部分用于處置自身的不良資產。

境外戰略投資者能帶來什么？

《商務周刊》：目前中國銀行業監管當局對于利用境外戰略投資者參股來改造國內銀行業寄予厚望。請介紹一下中日韓銀行業利用外資基本情況。

田國強：在歷史上，中國和韓國的銀行業都屬于世界上對外資開放程度最低的，但自1998年以來，韓國在利用外資參與銀行改革方面發生了巨大的變化。中國對于銀行業向外資開放的態度近年來也有變化，但實際開放的程度至今仍然不高。日本銀行業對外資的開放程度，歷史上與其他發達國家相當，在過去十余年的經濟不景氣中也未發生大的變化。

亞洲金融危機之前，韓國是世界上銀行業利用外資程度最低的國家之一，外資比重不足1%。根據當時世界銀行對全世界91個國家的統計，韓國銀行業利用外資的比重屬于最低的7個國家之一。但從1998年至2004年短短的幾年時間里，外資在韓國銀行業的比重就激增到30%，韓國已成為世界上工業化國家中利用外資程度最高的國家之一。具體來講，韓國銀行業引進外資的形式，包括外資私人投資、外資銀行獨資、外資銀行參股以及外資銀行控股。

大力引進外資戰略， 是韓國處理金融危機、推動銀行業改革的一大特色，也是韓國在處理銀行不良資產時短期內就取得重大成就，遠比中日兩國更為成功的主要原因。的確，韓國銀行業的情況不斷好轉，韓國19家銀行2004年上半年凈利潤比去年同期增長了4倍。不能說韓國銀行業的改革已經大功告成，可以高枕無憂了。但是以不良資產比率、資本充足率和資產收益率為指標，韓國的銀行業改革，確實是三國中最成功的。

當然不能將韓國銀行改革的成就全部歸功于其外資戰略，但中日韓三國銀行業的問題本質相同， 處理不良資產的具體措施也大同小異，在處理不良資產和改革的整體效果上有如此大的差別，不能不令人深思。我們的研究表明，在相同和類似的具體措施后面，韓國賦予了這些措施新的實質性內容，即在改革的各個環節和措施中，都積極地、大量地和多種形式地利用外資。這一關鍵性的戰略措施使韓國在銀行業的改革中，既在相當程度上獲得了新的資金來源，又在處理現有問題的同時從根本上改造了銀行業的產業結構，改革了銀行的內部治理結構，改變了銀行與政府的關系。從這個角度來看，不能不說外資戰略對韓國銀行業降低不良資產、防止新的不良資產的發生以及整體改革的成功，發揮了不可替代的關鍵作用。

和韓國相比，日本在處理不良資產和銀行改革的整個過程中，對外資采取了傳統的排斥態度，想通過自身的努力來實現銀行業的轉型，利用內部的資源進行銀行和金融重建。在此前提下， 日本對海外資產的出售以及對外資的吸引都是貧乏的。盡管美國一再要求，日本仍舊堅持利用自己的方式，靠本身的資源來解決銀行不良資產國改革的問題。比較而言，韓國政府通過向國外市場出售資產的方法很容易就解決了不良貸款問題。

《商務周刊》：您如何評價中國銀行業利用外資方面的政策？韓國的經驗對于中國有什么借鑒意義？

田國強：直至目前，中國銀行業引進外資的水平仍然相當低，僅與韓國金融危機前的水平相當，我們估計在短期內也難以有較大的發展。

中國的想法和做法與日本很接近，對引進外資不僅采取不鼓勵的態度，而且采取了一些限制性措施。比如，國家對外資在中國銀行中持股數量做了硬性的限制，規定單個外資銀行持股不能超過20%，合計持股不能超過25%。這種不鼓勵和限制性的措施，使中國在利用外資推動銀行業改革方面遠遠落在韓國后面。此外，中國也沒有在解決強政府與銀行關系這一最根本的問題上找到和采取其他有效的實質性措施。所以，盡管近年來國家對銀行業改革非常重視，并作了大量的投入，銀行在降低不良資產的比重方面取得了一定的成績，但從總體上來說，中國銀行業的根本問題并未解決，不良資產的比例出現反復，再次大幅度上升的可能性不容忽視。只要仍然按照國有股“一股獨大”的改革思路來對國有銀行進行股份制改造，就不可能改善外部競爭環境及內部治理結構，從而也就不可能從根本上解決銀行的不良資產和效率問題。

中日韓三國在解決不良資產時采取的措施，形式上是相同或類似的，韓國銀行業在降低不良資產和提升總體效益方面的突出成就，顯示了外資戰略的重要性和可行性。外資戰略在解決資金、公司治理、人才等關鍵問題上， 都能夠而且應該發揮其他措施難以替代的實質性作用。