墨訴美金槍魚案：環(huán)境貿(mào)易措施不應(yīng)針對生產(chǎn)方法

在國際環(huán)境與貿(mào)易糾紛中，墨西哥訴美國的金槍魚/海豚糾紛案（Tuna Dolphin Case），幾乎涉及了環(huán)境與貿(mào)易爭議中所有的關(guān)鍵問題，包括產(chǎn)品和生產(chǎn)方法問題、單邊貿(mào)易主義與國際標(biāo)準(zhǔn)問題、國內(nèi)環(huán)境法規(guī)的域外適用問題、環(huán)境標(biāo)識問題，以及GATT中的環(huán)境例外措施的適用等，堪稱經(jīng)典案例。

美國國內(nèi)環(huán)境法規(guī)引發(fā)貿(mào)易爭端

該案起源于美國1972年《海洋哺乳動物保護(hù)法》。該法的規(guī)定指出：如果某種商業(yè)性捕魚技術(shù)對海洋哺乳動物造成意外死亡或者傷害，而且死傷比率超過美國國內(nèi)法律允許的死傷標(biāo)準(zhǔn)，對使用該捕魚方法捕獲的海魚或者海魚產(chǎn)品，根據(jù)該法的規(guī)定，將被禁止進(jìn)口。

海豚屬于該法禁止捕撈和進(jìn)口的海洋哺乳動物。該法特別適用于在東太平洋熱帶海域捕撈金槍魚群上方水體。觀察海面的海豚即可識別水下的金槍魚群，通過圍捕海豚即可捕獲其下的金槍魚群。在捕撈金槍魚的過程中，往往會危及海豚。

在東太平洋海域捕獲金槍魚的過程中，拖網(wǎng)圍捕是一種廣泛采用的方法，巨大的拖網(wǎng)具有一網(wǎng)打盡的效果，往往造成海豚的大量死傷。根據(jù)該法規(guī)定，使用拖網(wǎng)圍捕方法捕獲的金槍魚，被美國嚴(yán)格禁止進(jìn)口。對使用該捕撈方法的國家而實行的進(jìn)口禁令被稱為“初級禁運(yùn)”。

如果第三國從“初級禁運(yùn)國”進(jìn)口金槍魚，經(jīng)過加工后再向美國出口，美國法律同樣禁止這種金槍魚產(chǎn)品的進(jìn)口。這類進(jìn)口禁令則被稱為“第三方禁運(yùn)”。

該法設(shè)定了允許進(jìn)口的兩種例外情形：（1）捕撈國政府制定或者實施了一種與美國同類的海豚保護(hù)計劃；（2）捕撈國漁船意外捕殺海豚的平均比率，與美國漁船意外捕殺的平均比率相當(dāng)。具體而言，同一時期內(nèi)，外國漁船每次拖網(wǎng)圍捕誤傷海豚的比率最高不得超過美國關(guān)于海豚的國內(nèi)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的1.25倍。否則，美國禁止該國所捕金槍魚的進(jìn)口。

另據(jù)《保護(hù)海豚的消費(fèi)者知情法》的規(guī)定，美國漁船在遵守海豚保護(hù)法規(guī)前提下捕獲的金槍魚，應(yīng)當(dāng)提供原產(chǎn)地證書，經(jīng)核實后可以在市場上使用“海豚安全”的標(biāo)簽。但外國漁船在公海使用拖網(wǎng)圍捕方法或者使用其他大型漂網(wǎng)方法捕獲的進(jìn)口金槍魚，不得使用“海豚安全”的標(biāo)簽。

正是美國為保護(hù)海洋哺乳動物而禁止外國金槍魚進(jìn)口的國內(nèi)法規(guī)定，引發(fā)了一場關(guān)于環(huán)境與貿(mào)易的重大國際糾紛。

爭端涉及22國利益

作為美國最密切的貿(mào)易伙伴，墨西哥活動在東太平洋海域的船隊首當(dāng)其沖，并因使用拖網(wǎng)圍捕方法導(dǎo)致金槍魚對美出口深受其害。1990年8月28日和10月10日，美國政府先后兩次對墨西哥捕獲的金槍魚實施進(jìn)口禁令。雙方為此緊鑼密鼓地做著各種努力。1990年11月5日，墨西哥要求與美國磋商；12月19日開始舉行的雙邊磋商未能解決爭端。1991年1月25日，墨西哥請求GATT締約國大會成立專家組；2月6日，締約國大會同意成立專家組。

同時，由于美國的禁令影響眾多的第三國，澳大利亞、加拿大等22個國家和國家集團(tuán)聲明保留作為第三方參與的權(quán)利。其中9個國家和國家集團(tuán)針對美國的措施提交了書面意見。

兩大爭議焦點(diǎn)

作為原告的墨西哥認(rèn)為：美國海豚保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的金槍魚和金槍魚加工產(chǎn)品的進(jìn)口禁令，違反了GATT第11條關(guān)于取消進(jìn)口數(shù)量限制的規(guī)定；該禁令為特定的地理區(qū)域設(shè)置了特定的歧視性條件，違反了GATT第3條關(guān)于國民待遇的規(guī)定。墨西哥因此請求專家組裁定美國的禁止進(jìn)口措施是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

作為被告的美國，其觀點(diǎn)則針鋒相對：美國所采取的進(jìn)口禁令屬于條例GATT第3條所指影響產(chǎn)品國內(nèi)銷售和購買的國內(nèi)法規(guī)；即使不符合GATT第3條，該進(jìn)口禁令也屬于GATT第20條第b項（為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必須的措施）和第g項（與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施）規(guī)定的環(huán)境例外措施。關(guān)于金槍魚的原產(chǎn)地規(guī)定，美國法律區(qū)分的只是捕獲金槍魚的水域，而不是金槍魚本身的產(chǎn)地，并不違背國民待遇。美國因此請求專家組駁回墨西哥的訴求。

從國際環(huán)境與貿(mào)易角度分析，該案的核心問題有兩個：第一，一個國家能否要求另一國家實行什么樣的環(huán)境法規(guī)？第二，能否允許針對某種產(chǎn)品的生產(chǎn)方法采取貿(mào)易限制？

專家組裁定美國部分禁令違反GATT條款并要求其修改

1991年5月14日和6月17日，專家組幾次召開當(dāng)事方會議，進(jìn)一步聽取意見。1991年8月16日，專家組向當(dāng)事各方提交了結(jié)論；9月3日，專家組將裁決報告向GATT全體成員散發(fā)。

專家組認(rèn)為：GATT對成員方實施國內(nèi)環(huán)境政策的方式極少限制，只要不對進(jìn)口產(chǎn)品實施歧視或者不對國產(chǎn)產(chǎn)品實行保護(hù)，對于進(jìn)口產(chǎn)品和同類產(chǎn)品，成員方有權(quán)自主征稅或者立法管理。同時，如果某種產(chǎn)品出自某個具有不同環(huán)境政策或法規(guī)的國家，成員方不得僅僅因為產(chǎn)品出自該國而限制該產(chǎn)品的進(jìn)口。

專家組還認(rèn)為：基于產(chǎn)品生產(chǎn)國環(huán)境政策或法規(guī)的差異而實行的進(jìn)口限制對策，并不具有GATT第20條第b項（為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必須的措施）和第g項（與保護(hù)可用盡的自然資源有關(guān)的措施）規(guī)定的環(huán)境例外的正當(dāng)性。該條既未規(guī)定保護(hù)生命或健康政策的幅度標(biāo)準(zhǔn)，也未規(guī)定資源保護(hù)政策的幅度標(biāo)準(zhǔn)。如果某個成員方準(zhǔn)備以其他國家的環(huán)境政策與其存在差異為由實行進(jìn)口限制對策，就需要對政策差異的幅度規(guī)定具體的限度，以使其限制對策具有正當(dāng)性，并制定相應(yīng)的判定標(biāo)準(zhǔn)，以防止濫用。

專家組還認(rèn)為：本報告既不影響各個成員方實施國內(nèi)環(huán)境政策以及互相合作以求此類政策協(xié)調(diào)的權(quán)力，也不影響成員方全體共同行動以對付國際環(huán)境問題，包括那些只能通過超越現(xiàn)行GATT規(guī)則的措施才能解決的國際環(huán)境問題。

專家組報告的結(jié)論如下：（1）美國針對墨西哥的金槍魚實施的進(jìn)口禁令，以及作為該禁令依據(jù)的《海洋哺乳動物保護(hù)法》的規(guī)定，違背了GATT第11條關(guān)于取消進(jìn)口數(shù)量限制的規(guī)定。（2）美國的進(jìn)口禁令也不具有GATT第20條第b項規(guī)定的環(huán)境例外措施的正當(dāng)性。（3）美國針對第三國的金槍魚實施的進(jìn)口禁令，同樣違背了GATT的有關(guān)規(guī)定，也不具有環(huán)境例外措施的正當(dāng)性。（4）專家組建議締約國大會要求美國修改其進(jìn)口管理措施，并使其符合美國在GATT下的國際義務(wù)。美國關(guān)于金槍魚“海豚安全”標(biāo)簽的規(guī)定，與GATT第1條關(guān)于最惠國待遇的規(guī)定并不矛盾。

五點(diǎn)經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)

從國際環(huán)境法角度看，該案有五點(diǎn)經(jīng)驗值得中國學(xué)習(xí)。

1、一個國家不能以某種產(chǎn)品的生產(chǎn)方法和過程不利于環(huán)境為由，對他國產(chǎn)品實行進(jìn)口限制

本案的結(jié)論之一是，美國可以針對金槍魚產(chǎn)品的質(zhì)量或者內(nèi)容實施進(jìn)口限制，但不能僅以墨西哥關(guān)于金槍魚生產(chǎn)方法的法規(guī)未能滿足美國環(huán)境法規(guī)的要求為由，禁止墨西哥金槍魚產(chǎn)品的進(jìn)口。這個區(qū)別已經(jīng)成為國際環(huán)境與貿(mào)易辯論中廣泛討論的“產(chǎn)品與工藝”問題（Product versus Process），通稱產(chǎn)品的“生產(chǎn)和工藝方法”問題（Production and.Process Method， PPM）。專家組在此問題上的意見是十分明確的，我們應(yīng)當(dāng)善于引用，以抵制可能遇到的貿(mào)易限制。

2、一個國家基于環(huán)境采取的貿(mào)易限制措施，不能域外適用

本案中，由于墨西哥的捕魚行為發(fā)生在美國管轄水域之外的公海，因此專家組裁定，美國的進(jìn)口禁令實際上是將其國內(nèi)環(huán)境法規(guī)和其價值觀念強(qiáng)加于其他國家，故予反對。

GATT規(guī)則并不允許一個國家為了企圖要求其他國家也遵守其國內(nèi)法規(guī)而采取貿(mào)易限制行動，即便是為了保護(hù)動物健康或者可用盡的自然資源也不允許。換言之，國際貿(mào)易規(guī)則禁止國內(nèi)環(huán)境法規(guī)的“域外適用”（Extra-territoriality）。該項裁定對此予以否定，因而在很多國家尤其是在發(fā)展中國家得到了廣泛響應(yīng)。

3、國際貿(mào)易和環(huán)境保護(hù)中的單邊主義，應(yīng)讓位于多邊合作機(jī)制

保護(hù)自然資源的目的無疑是正當(dāng)?shù)模绹鵀榇瞬扇〉膯芜呝Q(mào)易限制仍然被專家組的報告所否定。這是值得慶幸的，因為它在一定程度上遏制了以環(huán)境保護(hù)為由的單邊貿(mào)易限制措施的濫用。在本案中，如果美國的主張被接受，那么，任何國家都可以僅憑出口國的環(huán)境、健康和社會政策與其不同而禁止其他國家產(chǎn)品的進(jìn)口，這將打開一扇單邊貿(mào)易限制的大門——僅是為了在其國內(nèi)實施本國法規(guī)，而且可能是為了將本國標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加其他國家。這必將導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)措施泛濫成災(zāi)。多邊貿(mào)易體系的主要目的就是通過共同貿(mào)易規(guī)則實現(xiàn)可預(yù)見性，而單邊貿(mào)易措施的隨意性勢必嚴(yán)重破壞多邊貿(mào)易體系的可預(yù)見性。

但遺憾的是，GATT時代的爭端解決機(jī)制規(guī)定，裁決結(jié)果必須經(jīng)過締約方全體一致同意方能通過，由于存在這種機(jī)制的缺陷性，盡管其他眾多第三方也曾積極支持該裁決的通過，但美國勢必不會同意該裁決報告的通過。而且，當(dāng)時由于墨、美均急于達(dá)成北美自由貿(mào)易協(xié)定，合力阻擾該裁決通過，所以，墨西哥訴美國的金槍魚/海豚貿(mào)易糾紛案的專家組報告，最終并未正式通過，美國國內(nèi)相關(guān)法規(guī)和措施也未修改。

1992年，歐盟以墨西哥當(dāng)初同樣的理由向GATT起訴美國。該案被稱為“金槍魚/海豚案之子”。1994年6月16日，專家組向締約方全體散發(fā)了裁定報告，并認(rèn)定：無論是“初級禁運(yùn)”還是“第三方禁運(yùn)”，都不屬于GATT第3條規(guī)定的國內(nèi)法規(guī)措施；兩種進(jìn)口禁令不僅違背了GATT第11條關(guān)于取消進(jìn)口數(shù)量限制的要求，而且也不屬于GATT第20條第b項和第g項規(guī)定的環(huán)境例外措施。

盡管歐盟和其他許多成員推動該報告的通過，但由于1994年烏拉圭回合談判接近尾聲，美國就使用拖延和阻撓戰(zhàn)術(shù)，導(dǎo)致該裁決也未獲通過。

該案的尾聲也頗為曲折。正當(dāng)美國還在為保護(hù)海豚而實施進(jìn)口限制的時候，許多國家開始通過美洲熱帶金槍魚委員會磋商一項關(guān)于捕魚作業(yè)時如何保護(hù)海豚的協(xié)定。1998年5月21日，多邊海豚保護(hù)協(xié)定達(dá)成，包括美國和墨西哥在內(nèi)的8個國家在華盛頓正式簽署。根據(jù)該協(xié)定，為減少捕撈金槍魚過程中導(dǎo)致海豚的意外傷亡，所有金槍漁船必須安排專門的觀察員，用以觀察和監(jiān)督協(xié)定的有效實施。作為對這一協(xié)定的回報，美國承諾取消對所有參與國的金槍魚進(jìn)口禁令。為了執(zhí)行該承諾，美國修改了有關(guān)國內(nèi)法規(guī)的實施方式。

美國最先通過國內(nèi)環(huán)境法規(guī)實施的單邊貿(mào)易限制措施所引起的爭端，無論在GATT時代，還是在WTO時代，都未得到很好解決，但最后還是通過多邊協(xié)定和國際合作安排得到了解決。這充分說明，在國際環(huán)境與貿(mào)易領(lǐng)域，多邊行動比單邊限制更得人心，國際合作比簡單對抗更為有效。

4、國際貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的規(guī)則沖突，需要精心協(xié)調(diào)

目前，國際環(huán)境協(xié)定以及許多國家的國內(nèi)環(huán)境法規(guī)，越來越多地關(guān)注產(chǎn)品的生命周期。“從搖籃到墳?zāi)埂币呀?jīng)成為控制產(chǎn)品環(huán)境影響的一種重要理念。這個過程不僅包括產(chǎn)品的設(shè)計、生產(chǎn)、銷售、使用，還包括產(chǎn)品廢棄后的處理或處置。要使環(huán)境得到保護(hù)，改進(jìn)產(chǎn)品的加工工藝和生產(chǎn)過程無疑是有效措施之一。目前國際環(huán)保界和經(jīng)濟(jì)界共同倡導(dǎo)的清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，也體現(xiàn)了對產(chǎn)品生命周期和產(chǎn)品生產(chǎn)過程的關(guān)注。

本案裁決結(jié)果表明，世界貿(mào)易體系對基于產(chǎn)品生產(chǎn)過程的貿(mào)易限制持明顯的否定立場。這在一定程度上暴露出世界貿(mào)易體系規(guī)則與國際環(huán)境法律在實踐中的不盡一致。從單純的環(huán)境保護(hù)角度考慮，關(guān)注產(chǎn)品生產(chǎn)過程與產(chǎn)品的國際貿(mào)易直接掛鉤，不僅會增加發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會代價，勢必還會嚴(yán)重障礙發(fā)展中國家有效參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程。這對發(fā)展中國家的發(fā)展具有重要影響，因此需要在有關(guān)國際貿(mào)易與環(huán)境談判中努力做好兩個領(lǐng)域的規(guī)則協(xié)調(diào)。

5、積極爭取并善于利用發(fā)展中國家特殊和差別待遇

WTO諸協(xié)定都有關(guān)于給予發(fā)展中國家特殊和差別待遇的規(guī)定。如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》第12條第3和第4款明確規(guī)定：各成員在制定和實施技術(shù)法規(guī)時，應(yīng)考慮各發(fā)展中國家成員特殊的發(fā)展、財政和貿(mào)易需要，以保證此類技術(shù)法規(guī)不對發(fā)展中國家成員的出口造成不必要的障礙；在其特殊的技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展中國家成員可采用其技術(shù)法規(guī)，旨在保護(hù)與其發(fā)展需要相適應(yīng)的本國技術(shù)、生產(chǎn)方法和工藝。因此，各成員認(rèn)識到，不應(yīng)期望發(fā)展中國家使用不適應(yīng)其發(fā)展、財政和貿(mào)易需要的國際標(biāo)準(zhǔn)作為其技術(shù)法規(guī)的依據(jù)。

因此，我們應(yīng)當(dāng)銘記WTO有關(guān)規(guī)則關(guān)于發(fā)展中國家成員特殊和差別待遇的規(guī)定，用以維護(hù)自身的發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)益。

（作者單位：國家環(huán)保局）