坎昆農(nóng)業(yè)談判為何受挫？

2003年9月14日，多哈回合中期審議在坎昆宣告失敗，成為WTO歷史上繼西雅圖之后的又一次重大挫折。農(nóng)業(yè)這一被多數(shù)成員視為新一輪談判的核心議題也同樣受到挫折。盡管坎昆會議失敗的直接原因是新加坡議題談判的破裂，但農(nóng)業(yè)包括棉花問題是談判失敗更深層次的原因之一。

從坎昆會議的結(jié)果來看，農(nóng)業(yè)包括棉花部門改革問題受到了挫折。但平心而論，如果拋開新加坡議題，在框架草案層面上看，不能排除成員之間達(dá)成一致的可能。農(nóng)業(yè)談判受挫的表現(xiàn)是沒有機(jī)會完成框架談判，但是，棉花部門先行改革問題確實(shí)是失敗的，從而成為新加坡議題談判破裂并進(jìn)而導(dǎo)致整個中期審議未果的導(dǎo)火索。綜合分析各方面的判斷，農(nóng)業(yè)談判受挫的主要原因有以下幾個方面：

WTO成員對主席框架草案分歧較大，對棉花部門改革方案的不滿是談判破裂的直接動因

2003年9月13日中午，坎昆會議農(nóng)業(yè)問題協(xié)調(diào)員新加坡工商部長楊榮文提出農(nóng)業(yè)框架草案修改稿。在經(jīng)過了與個別成員單獨(dú)磋商、部分成員聯(lián)合磋商之后，當(dāng)晚召開全體成員大會。從全會發(fā)言看，成員之間的分歧仍然較大，多數(shù)成員在具體問題上略微進(jìn)行了調(diào)整，著重強(qiáng)調(diào)自身的特別關(guān)注，沒有更多地重復(fù)以前的具體立場。包括歐、美、20國協(xié)調(diào)組等多數(shù)成員沒有明確反對此框架草案作為進(jìn)一步談判的基礎(chǔ)，只有瑞士、挪威和日本等10個成員表示不能接受，但是，也提出了具體修改意見。由此可見，農(nóng)業(yè)談判達(dá)成框架草案的一致并非完全沒有可能。

但是，問題出在了棉花部門先行改革議題上。在整個部長宣言草案出臺的同時，由WTO總干事素帕猜作為協(xié)調(diào)員提出的棉花部門先行改革方案，重點(diǎn)考慮了美國提出的建議，將棉花問題與人造纖維、紡織品和服裝等放在了一起。整段文字非常之弱，不僅沒有反映中西非四國提出的取消所有對棉花的補(bǔ)貼和進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)慕ㄗh要求，而且要求全球棉花生產(chǎn)最具競爭力的非洲調(diào)整其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。棉花問題成為某些大國操縱規(guī)則以及對世界貿(mào)易體系實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)的象征和標(biāo)志。中西非四國乃至ACP集團(tuán)（非洲聯(lián)盟、加勒比海和太平洋島國）和LDCs（最不發(fā)達(dá)國家）被激怒了，感覺到似乎被嘲弄了，因此表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿。這就為新加坡議題的破裂埋下了伏筆。

在這種局面下，大會主席墨西哥外長得貝斯沒有繼續(xù)就農(nóng)業(yè)問題組織磋商，卻突然轉(zhuǎn)向多數(shù)發(fā)展中國家反對啟動談判的新加坡議題，使整個談判的矛盾驟然激化。ACP集團(tuán)和LDCs集團(tuán)明確表示四個新加坡議題一個都不能啟動，歐盟最后表示可以去掉兩到三個議題，而韓國卻提出四個議題必須全部啟動。新加坡議題的磋商陷入僵局，得貝斯隨即宣布談判無法達(dá)成一致，第五次部長會議結(jié)束。整個談判的破裂必然使農(nóng)業(yè)談判也成虎頭蛇尾，喪失良機(jī)，無果而返。

發(fā)展中國家談判能力提高，發(fā)達(dá)國家慣用的“布萊爾宮”策略受阻

近年來，一些發(fā)展中國家逐漸熟悉了WTO的規(guī)則和談判技巧，談判能力提高。他們在談判進(jìn)入到關(guān)鍵時刻，能夠?qū)彆r度勢，采取果斷有效措施，從容應(yīng)對發(fā)達(dá)國家的策略轉(zhuǎn)變。不僅從政治角度積極聯(lián)合爭取壯大力量，而且從經(jīng)濟(jì)技術(shù)角度據(jù)理力爭，不留口實(shí)，贏得了主動，使美歐等發(fā)達(dá)成員在烏拉圭回合以前屢試不爽的“布萊爾宮”策略失效。

與此同時，發(fā)達(dá)國家不僅沒有充分考慮到發(fā)展中國家談判能力提高的現(xiàn)實(shí)，更沒有估計(jì)到廣大發(fā)展中國家能夠在立場不盡一致甚至是相左的情況下團(tuán)結(jié)一致，主動出擊。這次大會前出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)議題20國協(xié)調(diào)組、新加坡議題17國集團(tuán)等，形成了發(fā)展中國家的談判陣營，他們相互鼓勵，互相支持，努力爭取完成多哈回合作為發(fā)展回合所應(yīng)當(dāng)具有的使命。雖然不排除由于宣布終止談判和會議失敗的決定倉促而使美歐尚未來得及脅迫廣大發(fā)展中成員就范的可能，但發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)合作以及美、歐對形勢的錯誤估計(jì)，也是有效阻止“布萊爾宮效應(yīng)”重現(xiàn)的重要因素。在坎昆會議之后，一些發(fā)達(dá)國家故意玩弄推卸責(zé)任的技巧，把坎昆失敗的責(zé)任推到發(fā)展中國家一邊，但是，真正的原因是歐、美在農(nóng)業(yè)問題上沒有誠意履行多哈部長宣言所提出的實(shí)質(zhì)性削減扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持和實(shí)質(zhì)性削減乃至取消出口補(bǔ)貼的承諾，在分化瓦解發(fā)展中國家的企圖難以實(shí)現(xiàn)，看到無法大幅度擴(kuò)大發(fā)展中國家市場占有率的情況下，不得已而為之的下策。

WTO決策機(jī)制缺乏民主和透明度，錯誤地引導(dǎo)了談判的走向

WTO決策最基本的機(jī)制是協(xié)商一致，這在理論上是一個較為民主的決策機(jī)制。但是，由于缺乏必要的具體程序和規(guī)則，加之缺乏足夠的透明度，導(dǎo)致矛盾錯綜復(fù)雜進(jìn)而更加激烈，難免導(dǎo)致談判的失敗。

在決策程序上至少存在兩個突出問題：一是磋商程序采用GATT時期就已慣用的實(shí)際上是由主要發(fā)達(dá)成員操縱的“綠屋”磋商方式，在選擇參加“綠屋”會議的成員方面缺乏民主協(xié)商和透明度。農(nóng)業(yè)是廣大發(fā)展中國家廣為關(guān)注的焦點(diǎn)和核心問題。然而在談判程序上，組織者繼續(xù)沿用以往多邊貿(mào)易談判體制下的“綠屋”磋商程序，沒有認(rèn)真聽取ACP集團(tuán)和LDCs等小國集團(tuán)的意見，特別是在棉花問題上，嚴(yán)重忽視了中西非四國建議案，因而引起眾怒。二是案文起草采取“主席負(fù)責(zé)制下”獨(dú)立起草的方式，實(shí)際上是由大國操縱的秘書處主導(dǎo)起草工作，因此很難保證不失公允。一些非政府組織和媒體反映，目前，WTO成員的談判似乎不是在成員之間進(jìn)行，而是成員與主席之間的談判。因?yàn)椋瑥亩喙詠磉@種起草方式被廣泛使用。農(nóng)業(yè)談判包括模式草案和框架草案都是主席起草而非成員起草。一些組織認(rèn)為這種做法將WTO由一個成員驅(qū)動的組織變?yōu)橹飨?qū)動，實(shí)際上是大國操縱的秘書處驅(qū)動的組織。農(nóng)業(yè)談判的兩個模式草案和三個框架草案基本上反映的是大國成員的關(guān)注。大家只知道秘書處在案文的起草中發(fā)揮著重要的作用，而究竟怎么起草的卻不得而知。連歐盟談判代表也譏諷WTO是一個“中世紀(jì)的組織”，強(qiáng)烈呼吁改革WTO的決策機(jī)制。

非政府組織和反全球化組織積極工作，發(fā)揮了一定的影響力

隨著國際化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，反全球化運(yùn)動也是一浪高過一浪。韓國等一些國家的農(nóng)民組織起來，不僅對國內(nèi)政府施加壓力，甚至以自殺的方式來反對農(nóng)業(yè)自由化談判；樂施會（Oxfam）、南方中心和第三世界網(wǎng)絡(luò)等非政府組織，在技術(shù)上幫助發(fā)展中國家研究農(nóng)業(yè)談判的有關(guān)問題，主動提供參考資料甚至談判的立場意見等，成為一些發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)談判中的智囊。比如在棉花部門先行改革、“特殊產(chǎn)品”（SP）以及“特殊保障機(jī)制”（SSM）等問題上，樂施會和南方中心均發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。

坎昆失敗的影響和需要考慮的問題

坎昆會議失敗所產(chǎn)生的政治和經(jīng)濟(jì)影響現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)。一是多哈發(fā)展議程所確定的時間表勢必要修改，一些專家預(yù)測，原來確定的2005年1月1日完成談判的最后期限可能要延長到2007年，這將對我所關(guān)注的新成員問題產(chǎn)生不利影響；二是國際貿(mào)易環(huán)境可能惡化，坎昆的失敗將會加劇各國采取貿(mào)易保護(hù)措施，濫用反傾銷和非關(guān)稅措施，強(qiáng)化對其他成員貿(mào)易政策的審議和監(jiān)督，這將對我國農(nóng)產(chǎn)品的出口環(huán)境帶來更多不利；三是國際社會將對WTO的作用和機(jī)制產(chǎn)生懷疑，一些成員感到非常迷茫，在一定程度上喪失了對多邊貿(mào)易體系的信心，多邊貿(mào)易體系對全球貿(mào)易的促進(jìn)作用將受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

面對這些影響，專家學(xué)者紛紛研究探討對策。國際著名的貿(mào)易和WTO問題專家巴基拉斯（Bhagirath Lal Das）先生提出一些值得各方面思考的建議。

首先，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)收斂一些，降低對發(fā)展中國家的進(jìn)一步要求，不應(yīng)當(dāng)再新增加其他目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)充分尊重和切實(shí)考慮農(nóng)業(yè)對于發(fā)展中國家的政治和經(jīng)濟(jì)意義，應(yīng)當(dāng)摒棄壟斷和把持WTO的傳統(tǒng)觀念，充分認(rèn)識到發(fā)展中國家的發(fā)展對其自身的發(fā)展是有利的，WTO應(yīng)當(dāng)為其多數(shù)成員的利益服務(wù)。

其次，WTO的機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，深化改革。一方面，WTO有關(guān)機(jī)構(gòu)的主席和秘書應(yīng)當(dāng)盡量保持談判基礎(chǔ)（文案）的準(zhǔn)備程序更加公開和透明，使這個過程更加公正和平衡地反映不同的立場；另一方面，應(yīng)當(dāng)改變決策機(jī)制，“綠屋磋商”的機(jī)制不得已可以保留，可考慮根據(jù)議題的不同由區(qū)域或利益集團(tuán)自定代表組成，在大會決策程序上效仿聯(lián)合國系統(tǒng)的做法，形成由不同代表組成的主席團(tuán)制度。不能僅僅是為少數(shù)大國和發(fā)達(dá)國家所指使，應(yīng)當(dāng)為整個體系服務(wù)和WTO所有、特別是大多數(shù)成員的利益服務(wù)。

第三，發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)在重大問題上進(jìn)一步加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)最大程度的利益和立場求同存異。發(fā)達(dá)國家時時刻刻都想分化瓦解發(fā)展中國家，其主要手段是政治和經(jīng)濟(jì)上的威脅，具體表現(xiàn)在雙邊和區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定等方面，20國協(xié)調(diào)組中薩爾瓦多的退出就是一個例子。發(fā)展中國家容易被分化瓦解的另外一個原因是所謂的南南貿(mào)易問題，擴(kuò)大南南貿(mào)易自然是件好事，但是，遵循WTO框架下降低關(guān)稅的義務(wù)卻不是好辦法。完全可以通過進(jìn)一步加強(qiáng)曾在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議主持下“全球貿(mào)易優(yōu)惠制”(GSTP）的談判來實(shí)現(xiàn)，只在發(fā)展中國家之間降低關(guān)稅，對發(fā)達(dá)國家不適用。

“布萊爾宮協(xié)定（Blair House Accord）”是1992年11月20日美國和歐盟就烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判結(jié)果草案達(dá)成的三點(diǎn)修改意見的協(xié)議。

三點(diǎn)修改意見中第一點(diǎn)是出口補(bǔ)貼量削減幅度從24%降低為21%；第二點(diǎn)是國內(nèi)支持中一些政府對生產(chǎn)者的直接支付免于削減承諾；第三點(diǎn)是對正在削減補(bǔ)貼的訴訟給予豁免的“和平條款”被延長。這些修改意見使農(nóng)業(yè)貿(mào)易控制原則在本回合結(jié)果下不受損害，而卻給參與者在執(zhí)行方面以更大的靈活性。

“布萊爾宮協(xié)定”使多邊回合談判重新啟動，但是，由于協(xié)定沒有解決雙方市場準(zhǔn)入的基本差異問題，雙方最初所能夠接受的程度逐漸弱化。