發達國家的農業補貼值得鼓勵嗎？

美國的谷物和棉花在世界市場上以低于其生產成本30%的價格進行傾銷。此類出口的絕大部分利潤并沒有流向美國的小農戶，而是落入美國農產品大公司的口袋。一些經濟學家認為美國的這種傾銷應得到鼓勵，因為這是對發展中國家消費者的變相補貼。一些發展中國家政府似乎也認可這一觀點。但是，這種看法是短視的。

包括發展中國家以及發達國家在內的多數農戶都是價格的接受者，他們依賴大型農業公司、通常是跨國公司提供生產設備并銷售其產品。那些以玉米為生的發展中國家農民事實上并不是在和美國農民展開競爭，而是在與那些控制該國糧食出口的巨型美國企業對壘。而這些美國大企業恰恰是美國農業政策的真正受益者。通過跨國公司的糧食生產鏈，這些在歐盟或在美國內部以低于生產成本的價格在世界范圍傳播開來。全球范圍內的農產品傾銷問題需要通過多邊規則加以解決，但是WTO《農業協定》對此卻無能為力。事實上，協定鼓勵與生產脫鉤的支付，而這種支付在控制出口方面并不有效。

發展中國家需要什么？

一些經濟學家認為美國的農產品傾銷應得到鼓勵，因為這是對發展中國家消費者的變相補貼。一些發展中國家政府似乎也認可這一觀點。但是這種看法是短視的，因為便宜的進口產品向進口國農業部門發出了錯誤的信號，從而進一步惡化即已存在的不平衡狀況。傾銷會對長期的農業生產以及貧困農村人口的生活造成嚴重后果，在發展中國家這一人群在總人口中所占的比例很高，甚至超過消費者人數。此外，傾銷也會導致農民收入降低，失業增加并危及糧食安全和人類發展。

對于發展中國家而言，需要的是可以確保農產品低價格的可持續發展途徑，即在發達國家的技術和資金援助下，對主要農業領域的研發進行投資，以提高基本農產品的產量。印度就是這方面的一個很好例證，印度在農業方面的投入比其他任何一個亞洲國家都要高，從1960年代中期，印度通過投資研發在極大程度上改善了其糧食安全狀況。在印度，農業研發方面的投入僅次于道路投資（高于教育、農村發展、灌溉、電力、土壤和水利及衛生投資）。而在農業研發方面的每1000億盧比投資能提高7個百分點的農業生產率。

對于研發的持續投入也可使發展中國家降低對大宗農產品的保護，并逐步實現農業領域的自由化。然而，由于預算壓力和內、外部引發的經濟結構調整因素，許多發展中國家在農業研發方面的支出實際上正在減少。

誰是補貼的提供者？

《農業協定》第13條被稱為“和平條款”，它規定了在什么條件下可以暫不履行WTO的義務。“和平條款”的有效期是9年，也就是在2003年底到期。制定這一條款的目的是為在WTO成員、主要是發達國家的農業改革期間降低貿易摩擦的威脅。也就是說，在此期間發展中國家不能根據WTO關于補貼的規定到WTO的爭端解決機制狀告發達國家的農業補貼。條款的中止使農產品補貼面臨與工業品補貼一樣的紀律約束。和平條款以任何形式延長均需要通過協商一致，這給發展中成員在農業談判中提供了重要的政治籌碼。

但是目前，對于綠箱支持措施不能征收反補貼稅或采取其他反補貼行動，也不能以損害關稅減讓利益為由對其提起訴訟。根據補貼協議，不能對在消減范疇以外的國內補貼和出口補貼采取法律行動。這就意味著成員對于市區出口市場無能為力。盡管在補貼損害國內生產者時可以征收反補貼稅，但協議要求在進行最初的反補貼調查是調查當局“保持克制”。

OECD國家中一半的農業補貼是歐盟成員國提供的，39%來自日本。2000年，美國的農業支持開支增至280美元。2002年的美國農業法案（在多哈會議后頒布的）將在未來10年內提供1800億美元的國內農業支持。

美國的農業法案

美國倡導了烏拉圭回合多邊貿易談判，并推動達成了《農業協定》。美國在貿易和農業問題上的談判立場經常與凱恩斯集團相一致。凱恩斯集團是由18個最積極推動農業市場開放的工業化和發展中國家組成的。盡管如此，美國不顧其削減農業補貼和關稅的國際承諾，于2002年5月通過了一項代價極為昂貴的國內立法。2002年的美國農業法案承諾政府將向農民支付任何市場價格與政府所確定的目標價格之間的差額，這就是所謂“反周期”支付。

農業法案不僅涉及農業生產，也涉及與農業和貿易（如出口補貼、信貸和推廣活動）、營養（包括對窮人的食品援助）、環保、林業、能源、科研、農村發展和生產者信貸等相關的其他措施。該法案將美國的農業補貼提高了近80%，在未來10年內提供1800億美元。盡管這筆金額在違反《農業協定》的情況下可以削減，但它從根本上是與農業協定的精神背道而馳的，也與美國近期提出的推動農業貿易自由化的提案南轅北轍。

美國農業法案顯然對發展中國家的生產者不會帶來好處。它將取代市場信號刺激美國國內的農業生產。這些過剩的產品將大量涌入世界市場，不僅以直接的商業銷售和糧食援助的形式，也以過分低廉的牲畜飼料形勢出現。另外對于大多數美國農民而言，該法案也未必是件好事。它補貼了農產品的大企業，使它們可以極低的價格買入，因為政府隨后會以直接支付的形式向農民支付差價。（1998年每個種植玉米的美國農戶平均從政府獲得3萬美元的補貼及8000美元的純收入）商業銷售上的損失巨大以至于多數補貼僅夠與支付銀行貸款。到底誰受益了呢？是那些以每普爾1.8美元購入生產成本為2.7美元的公司。

美國政府不僅沒有約束農業跨國公司的市場力，而是向他們提供了大量的補貼。美國生產某些作物（例如小麥）的產量很高，以至于美國市場上認為因素造成的低價格成為了世界價格。發展中國家的農民發現其根本無法在這一低價上開展競爭，同時由于進口的激增，也無法在本國市場上進行競爭，無論其產品的價值如何，工業化國家和發展中國家的生產者均面臨生計問題。

新美國農業法案延續了美國政府不愿意處理其農業市場競爭匱乏的局面的歷史，這使得美國農民在哪里購買原材料以及去哪里推廣其產品方面幾乎沒有什么選擇余地。過去的數年中，在美國幾乎所有的農業領域出現了史無前例的市場集中現象，例如三家公司壟斷了美國80%以上的玉米出口。很多美國農民反對新農業法案。一些農民已經建議通過“糧食來自家族農莊”法案來恢復農民從市場掙得收入的能力。這一法案要求規范市場上的寡頭壟斷的權利。在農業法案聽證會的過程中，這項建議的內容被討論并被考慮制定成為單獨的法律。

發展中國家應當知道，農業并不僅僅提供可以進行市場銷售和貿易的產品，還提供不可交換的公共產品及服務，而這些的價值往往被市場低估。這些公共產品和服務包括環境保護、農村發展、區域間的平衡發展，還有最重要的，糧食安全。WTO的《農業協定》直接影響農村生活、糧食安全和農民收入。因此，所有WTO成員--特別是發展中國家--需要保留適當的政策空間和靈活性以確保糧食安全，以及保護其國民的生活與就業。但是對于發達國家扭曲貿易的補貼，應當采取切實的措施減少和取消。