征地制度改革：天平向何方傾斜

一年一度的“兩會”，關于征地制度改革的討論照例是熱點之一。有關提案一如既往地踴躍，方方面面推動改革的熱情相當高漲。

記者了解到，到目前為止，征地制度改革的基本思路已經形成，各有關部門對此的意見業已向中共中央和國務院有關部門匯總。然而，由于不同部門之間、乃至地方官員的意見分歧相當大，反對之聲激烈，正式方案的出臺尚須經歷艱難的磨合，具體時間表猶難確定。

方案遲遲難以出臺

今年2月9日，在國務院新聞辦公室為解讀今年中央一號文件而召開的新聞發布會上，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文言之鑿鑿：關于征地制度改革的指導性文件在2004年一定會出臺。這是迄今為止官方對于改革時間表第一次非常明確的表態。

中央財經領導小組辦公室（以下簡稱中財辦）是這項改革的主要牽頭單位之一。能夠對此項改革指導性文件出臺時間作出這樣的表態，其實并不容易。

征地制度改革其實醞釀已久。早在1999年，國土資源部即成立了“征地制度改革研究”課題組，對各地征地情況進行調研。2001年下半年，國土資源部提交了一份《征地制度改革試點總體方案》，并陸續在上海青浦區、江蘇南京、浙江溫州、福建福州、廣東佛山等5省（市）的9個城市進行征地制度試點。此外，國土資源部配合中央財經工作領導小組辦公室聯合開展了共有16個省（區、市）參加的完善土地征用制度調研；2002年11月28日，中財辦召集國土資源部、農業部、國務院法制辦有關領導反復研究，并各自抽調人馬組成專門班子研究起草改革的政策性文件。

記者了解到，對于征地制度存在的種種問題，各有關部門和專家學者均有十分清楚和較為一致的認識。但是對于改革的思路和具體操作模式，卻始終存在著大相徑庭的觀點。尤其是因為某些部委以及部分地方“一把手”的強烈反對，導致有關工作一度陷入近乎停滯的狀態。計劃盡快出臺的改革方略問世的日期一再推遲，征地制度改革因而成為十分敏感的問題。

要加快改革，必須頂住壓力，甚至冒一定的風險。然而直到目前為止，這個牽動諸多利益群體的改革方案最終仍須等待最高決策層反復權衡。不少知情者一致表示，鑒于分歧之大，目前的問題其實就是“看決策層究竟如何下決心”。

加速的“城鎮化”和滯后的改革

從中財辦的表態看，決策層決心已定。這實在是時勢使然——自中國確立“城鎮化”的發展目標以來，城市化呈加速之勢，大量農業用地以征地的方式轉為非農用途。而在現有征地制度框架之下，向農民征地只需付出很少的補償；且農村集體土地一旦被政府征用之后轉為國有土地進入一級市場，就可以獲得高額收益。在很大程度上，正是現有征地制度在加速蠶食稀缺的土地資源，它啟發地方政府紛紛把土地作為“第二財政”，“以地生財”，竭澤而漁。

據有關統計，在1978到2000年間，中國城市從193個增加到663個，鎮的數目從2173個增加到20312個，城鎮人口從一億七千萬增加到四億五千六百萬。這也意味著，以千萬計的農民工從農村轉入城鎮，數千萬畝的農地轉為城鎮的工商建設用地。

另據統計，目前，全國各類開發園區5524個，開發園區過多過濫，土地閑置率過高，導致土地資源嚴重浪費，農民失地失業。有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農民的就業和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現農民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。凡此種種，引發了愈演愈烈的矛盾和沖突，也成為影響農村社會穩定的重要因素。此外，還大量存在滋生了土地違法案件和貪污腐敗行為。

各界對改革的必要性可謂認識一致：現行的土地征用制度沿用計劃經濟的做法，已經越來越不適應城市化的需要，不能在國家、集體和農民之間公平有效地分配土地的收益，更不能有效地配置土地這一十分稀缺的資源。征地制度改革的緊迫性亦由此可見一斑。

經濟學者周其仁則向記者指出：目前農民賴以增加收入的途徑無非有三，其一是農產品，其二是務工，其三便是土地，其中土地收益是最大的一塊，且最有可能從根本上改變農民的經濟狀況。他分析，土地有償出讓制確定以來，隨著城市化的加速，數千萬畝農地進入了土地一級市場。“幾千萬畝的土地，每畝地差價有多少，增值部分有多少？”對于這個難以估量的天文數字，他指出，哪怕能多拿很小的一部分，農民的收入狀況也會有很大改觀。他還認為，雖然已經有不可挽回的損失，但現在進行改革，尚有機會。

改革思路漸次清晰

征地改革啟動至今，方向和目的已無疑義，即保護農民權益，公平分配土地收益，有效配置土地資源，以及促進可持續性的發展等等。這是有識之士寄予改革的良好愿望。

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文多次在公開場合闡述他對征地制度問題的認識。在他看來，現行征地制度至少存在兩大弊端：其一，利用政府權力征地的范圍過寬。憲法和土地管理法規定，如果是社會公益性用地，政府可以動用征地權。但問題在于，現在幾乎任何經營性用地，政府也要動用征地權，這是不符合市場經濟規則的。政府行為不規范，就會引發尖銳的社會矛盾。

第二，征地后給失地農民的補償太低。他認為，在現階段，對大多數農民來說，土地具有基本生產資料和基本生活保障兩大功能。也就是說，農民失去土地后，給予農民的補償必須能夠替代這兩大功能。如果補償不足以滿足這兩點，就會造成大批農民失地又失業，不僅嚴重侵害了農民權益，還會增加社會不穩定因素。

陳錫文多次強調，由于征地后土地的所有權發生轉變，僅用補償這個概念極不合理，由此導致了征地過程中的補償只由政府一方說了算，農民沒有任何商談的余地，這是大量失地農民悲劇的開端。他認為，土地一級市場由國家壟斷，農地轉為非農地都必須變為國有土地，這一條必須打破。“法律賦予的各項財產權都是平等的。無論是國家的財產、集體的財產還是私人的財產，只要法律有明確的規定，在行政過程中就都應該得到平等保護。”

從中央幾個有關政策性文件的表述來看，決策層對于改革的總體思路也有十分清晰的認識。今年2月發布的中央一號文件，對于征地制度改革有著更加具體和細化的規定。文件要求各級政府要切實落實最嚴格的耕地保護制度，按照保障農民權益、控制征地規模的原則，嚴格遵守對非農占地的審批權限和審批程序，嚴格執行土地利用總體規劃；要嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍；完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障。

尤其值得注意的是，文件指出，要積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。

從文件看，對土地利用進行總體規劃是土地用途管制的依據。管住征地規模，必須管住規劃——“嚴格遵守對非農占地的審批權限和審批程序，嚴格執行土地利用總體規劃”，這是實行嚴格的耕地保護制度、控制非農建設用地總量的根本保證。

“嚴格區分公益性用地和經營性用地”，則意在明確界定政府土地征用權和征用范圍。這是征地制度改革的核心，也是實行嚴格的耕地保護制度、嚴格土地利用總體規劃和土地用途管制的先決條件。無論是經營性用地還是公益性用地，都要符合土地利用總體規劃和土地用途管制。

重要的是，經營性用地不能采取強制性的征用辦法，而需要通過市場取得。而探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法，正是為打破國家對土地一級市場的壟斷尋求方案，也是為集體土地所有權在現有國情條件下逐步謀求與國家土地所有權相平等的地位。

利益調整難以避免

這個改革思路贏得了學界和農民熱烈的贊譽。然而來自政府官員的掌聲則相對稀疏得多。

很顯然，更多考慮保護農民土地權利，縮小征地規模，建設用地成本必然提高，大的利益調整必然難以避免。記者了解到，經中財辦牽頭協調初步形成的方案在各部委和官員之間毀譽參半。據參與方案制定的有關人士透露，有利益關系的部委和官員基本上反對，沒有利益瓜葛的部委和官員就支持。

所謂利益瓜葛，無非是這么幾種情況。一是所轄事務與用地密切相關，例如水利、鐵路等，擔心改革后造成用地成本提高，推動大型項目不易。其二是所主管產業的成長與用地成本密切相關。第三便是地方官員，尤其是城市化速度較快、地價較高，地方發展對于土地具有較高依賴性的省份。

學者周其仁指出，目前城市化加速伴隨著利益沖突的加劇，這之中還提出了一個重大兩難性問題：即不惜以土地轉讓中的利益沖突為代價來繼續加速城市化，還是不得不抑制城市化來緩減土地轉讓中的利益沖突？

不過，學者們并不認為上述種種便可以構成不改革或“有限改革”的理由。很多學者指出，目前對農村土地資源近乎掠奪性的制度安排，雖然能夠一時加快城市化，加快發展，但從長遠來看，這是缺乏可持續性的短視做法。一方面，土地這種極其稀缺的資源不通過市場來進行配置，本身就是巨大的不經濟，會加速土地資源的浪費；另一方面，在廉價剝奪農民土地的基礎上加速城市化發展，必然埋下巨大的社會問題隱患。以巴西為例，里約熱內盧一望無際的貧民窟就是這種制度難以消化的苦果。

此外，對于地方政府將會因此失去一塊重要的財源的普遍擔憂，專家一致認為，開征物業稅是一個兩全其美的解決方案。這既可以保障地方的發展資金，又可以規范地方政府的行為。在此前提下，專家也普遍認為，改革將導致地價大幅上漲的提法屬于杞人憂天。更何況，有分析認為，這項改革如能順利實施，尤其是集體建設用地得以逐步直接進入市場的話，土地的交易成本還將大大降低。

總而言之，征地制度改革其實在認識上沒有太多偏差，最大的懸念是在利益調整的巨大壓力下，改革的天平最終向誰傾斜。是著手進行真正的改革，還是繼續試錯，現實留給的時間已經不多了。