誰解中國ＮＧＯ困境？

社團(tuán)登記的法規(guī)障礙

京郊順義區(qū)趙全營鎮(zhèn)板橋村，一個平常的小院落。早春的陽光暖洋洋地照在院子里，孩子們清脆的嬉鬧聲在院墻外清晰可聞。

這里便是著名的“兒童村”——生活在這里的孩子們都有一個共同點(diǎn)，他們的父母，或父母的一方正在監(jiān)獄中服刑，或已經(jīng)因判處死刑而離開人世。

兒童村的創(chuàng)始人張淑琴是一名現(xiàn)役警官，她于1996年在陜西省三原縣成立了全國第一個替服刑罪犯代養(yǎng)子女的特殊兒童村。此后兩年，另外兩個特殊兒童村在西安市和寶雞市相繼成立。在此期間，兒童村收到了來自全國各地的數(shù)百封來信，大多要求兒童村接收無人代養(yǎng)的罪犯子女，并希望在北京建立一個全國性兒童村，以便接收來自全國各地的罪犯子女。

2000年，張淑琴來到北京，掛靠在中華慈善總會下，成立了特殊兒童救助工作部，即特殊兒童村。到2003年為止，四個兒童村共代養(yǎng)了400多名罪犯子女，北京兒童村代養(yǎng)的孩子最多時有90多個，目前有70多個“小村民”。

據(jù)張淑琴介紹，到目前為止，沒有一個從兒童村走出去的孩子犯罪，也沒有一個兒童村孩子的父母重新犯罪。

可是，就是這樣一個純公益性質(zhì)的NGO(非政府組織)，卻一直沒有得到應(yīng)得的“名分”——沒有正式在民政部門注冊登記，成為國家認(rèn)可的公益NGO，并享受國家規(guī)定的免稅等優(yōu)惠政策。

從2000年創(chuàng)辦至今，兒童村一直像企業(yè)一樣，以“罪犯子女研究”的名義在工商部門注冊，每年還必須去參加年檢，向稅務(wù)部門納稅。

據(jù)了解，有兒童村這樣遭遇的NGO，在中國數(shù)以萬計。自20世紀(jì)80年代以來，中國非政府組織發(fā)展非常之快。據(jù)統(tǒng)計，到1998年底，中國的NGO大約有87萬個，而直到2003年，全國性的非政府組織已注冊登記的不過1700多家；地方性的已注冊登記的非政府組織不過數(shù)萬家，不登記的NGO數(shù)量占到了90％以上。

要求有一個“主管單位”，是成立NGO遇到的第一重障礙。有關(guān)中國民間組織登記管理的兩個主要法規(guī)《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，登記注冊由各級民政部門主管，而日常性事務(wù)由業(yè)務(wù)主管單位來管；在成立登記時，發(fā)起人必須要向登記管理機(jī)關(guān)提交業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。

著名的環(huán)保NGO——北京地球村環(huán)境文化中心的副主任宋慶華曾經(jīng)向媒體表示：“當(dāng)時根本找不到主管單位，我們只好進(jìn)行工商注冊，這樣在接受捐贈和納稅方面都會產(chǎn)生一些問題。”

除主管單位的制約，《社會團(tuán)體登記管理條例》第十三條還規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的”，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。在這項條款的限制下，由于北京地區(qū)“官辦”的“中國環(huán)境工作者協(xié)會”已注冊登記，其他同類的環(huán)保組織就不能再注冊，這導(dǎo)致了著名的“綠家園”等很多環(huán)保機(jī)構(gòu)至今沒能獲得一個合法的社團(tuán)身份。

“沒人敢把錢捐給你”

更多的NGO被卡在了注冊資金這一關(guān)上。根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立一個全國性社團(tuán)至少需要10萬元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體則需要3萬元以上的資金。

“沒錢不能注冊，而不解決注冊問題，又沒人敢把錢捐助給你。”一位“地下”NGO的負(fù)責(zé)人一語道出了很多NGO在注冊和資金上的兩難。

面對社團(tuán)登記注冊的種種束縛，一些NGO只能無奈地選擇“工商注冊”；而那些不注冊，堅持做“地下社團(tuán)”的NGO，由于缺乏法律的保護(hù)，活動的范圍和方式都受到很大的限制。

“我們是在為社會解決一些矛盾，卻始終沒有得到政府相關(guān)政策的支持。”兒童村的“村長”張淑琴說。從開始從事青少年犯罪研究至今，她為此整整爭取了10個年頭，卻始終沒看到結(jié)果。

“兒童村目前最大的問題還是生存。”張淑琴告訴記者，“村里的孩子都在長身體，光吃的每天就要一袋半面，再加上學(xué)費(fèi)、治療費(fèi)，和父母見面的路費(fèi)，工作人員微薄的工資，還有給一些刑滿家長的安家費(fèi)，這些都需要錢。”

據(jù)了解，兒童村每個孩子每月生活費(fèi)、學(xué)費(fèi)最低的支出大概要350元，目前兒童村完全靠社會捐助維持運(yùn)轉(zhuǎn)。兒童村所有的設(shè)備都是募捐來的。村里的幾十間平房原來是一個馬來西亞人租用，當(dāng)他了解到孩子們的處境，就主動把房子10年的使用權(quán)讓給了兒童村。

兒童村的醫(yī)療室是一家制藥公司在2002年捐助的。在這之前，孩子們看病吃藥都要到附近醫(yī)院，有了這個醫(yī)療室，孩子們小病就可以自己解決，為兒童村節(jié)省了一大筆開支。但錢總不夠花，兒童村總是處于捉襟見肘的狀態(tài)。

“草根層的民間組織都存在資金問題。”另一個NGO——“自然之友”的張繼蓮說，“我們做項目的錢是專款專用，根據(jù)做的項目的多少，每年籌資大概只有四五十萬，多的時候七八十萬。”

和一年籌資將近9000萬港元的香港樂施會相比，“自然之友”的年收入可謂極少，然而這在整個大陸地區(qū)卻已可列為高收入。這從一個側(cè)面反映出中國NGO整體在經(jīng)濟(jì)上的拮據(jù)不堪。

北京有一家專門救助弱智兒童的慈善機(jī)構(gòu)——“北京慧靈弱智人士社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”（簡稱“慧靈”學(xué)校），其創(chuàng)辦人之一裴麗霓告訴記者，創(chuàng)辦“慧靈”學(xué)校資金來源，除了兩位創(chuàng)辦人之外，“主要是香港的一些朋友，一些外企和國外基金機(jī)構(gòu)，像普華永道、立邦漆、朗訊、思科、富而德、一家德國基金會等。”

同樣，“自然之友”的項目經(jīng)費(fèi)主要也來自國外機(jī)構(gòu)，“現(xiàn)在就有兩家德國的基金會捐助我們做一些項目。”張繼蓮介紹說。

尋求國際社會的資助，并不是追趕時尚，而是基于現(xiàn)實的無奈。“爭取國內(nèi)資助要比國外難得多，我們的資金幾乎100％是海外資助，20個捐助人中有芬蘭、日本和德國等政府，也有民間組織和聯(lián)合國發(fā)展署等等。”中國國際民間組織合作促進(jìn)會秘書長黃浩明表示，“在國內(nèi)，個人捐款并沒有一定的減稅制度來鼓勵，而在國外，你可以拿著有關(guān)證明在申報稅方面給你減稅。”

國外的捐贈雖然能解一時之急，但“慧靈”學(xué)校的兩位創(chuàng)辦人裴麗霓和孟維娜，還是希望能得到本地的力量——政府和中國本土企業(yè)的幫助，“這樣我們的壓力能小一些，‘慧靈’也能更加扎根當(dāng)?shù)兀玫匕逊?wù)項目長久地做下去。”

可持續(xù)發(fā)展的資金隱憂

與這些草根層NGO相比，有著官方背景的NGO（又稱為GONGO）顯然擁有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

自1981年成立以來，中國兒童少年基金會（以下簡稱“中國兒基會”）一直在位于北京東單的“中國婦女活動中心”辦公，遍布整個辦公區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人題詞彰示著它半官方的顯赫背景。同時它是中國公益基金組織中的一個著名“品牌”，也是我國第一個具有獨(dú)立法人資格的非營利性的社會公益組織。

可是，盡管中國兒基會不用擔(dān)心注冊登記問題，但資金仍然是制約其長期發(fā)展的一個隱憂。

其實，中國兒基會“響亮的名頭”在募集資金上已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。“一般只要我們出去辦活動，就會有企業(yè)、單位來贊助、合作，每次都能募集到為數(shù)不少的捐款。僅2002年‘中國兒童慈善活動日’一項活動的募捐所得就超過了2億元，這一點(diǎn)品牌優(yōu)勢是其它民間的公益基金組織不能比的。”中國兒基會宣傳部副主任李健平告訴記者。除此之外，中國兒基會還可以享受境外捐款“進(jìn)出”免稅的優(yōu)待，“這在全國，都是只有青基會、中華慈善總會等少數(shù)幾家NGO能夠享受的待遇。”

在這樣優(yōu)越的外部條件下，中國兒基會的錢卻仍不夠用，還需要不斷地辦活動、募捐，才能維持各個項目的正常運(yùn)行。而國外的一些公益基金會，啟動資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中國兒基會每年的募捐所得，卻能夠借助基本金的保值增值部分，實現(xiàn)了發(fā)展壯大。

在募集資金的增值保值問題上，中國兒基會和國內(nèi)所有NGO一樣，面臨著另一重困境：1988年出臺的《基金會管理辦法》和1999年出臺的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》。這兩部法律對公益性財產(chǎn)以保值、增值為目的的投資行為盡管充分肯定和支持，但在具體實施時仍然存在著眾多制度上的限制。比如目前只有有一定資信度的金融機(jī)構(gòu)，才有資格做信托業(yè)務(wù)，而非營利組織顯然沒有這個可能。

“為了保證資金安全，為了保證中國兒基會的公信力，我們在這方面一直是嚴(yán)格按照國家規(guī)定辦事的。到目前為止，我們的資金從來沒有用于股市或者其他的投資，主要的增值保值方式就是存銀行。”李健平告訴記者。

除此之外，這些有著官方背景的NGO還面臨著行政權(quán)力在業(yè)務(wù)上的掣肘。根據(jù)中國兒基會的章程，它是“全國性非營利性社會組織，是獨(dú)立的社團(tuán)法人”，但與國外的“獨(dú)立法人社團(tuán)”不同，即使中國兒基會的活動是在法律許可的范圍之內(nèi)，它也必須“接受業(yè)務(wù)主管單位全國婦聯(lián)和社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)民政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理”，其活動需要得到主管部門——主要是全國婦聯(lián)——的批準(zhǔn)，才可以付諸實施。

“如果領(lǐng)導(dǎo)說，活動計劃需要繼續(xù)修改完善，那就得擱一擱啦。”李健平說。■