銀行改革的關鍵在于控制權界定

建行改革框架的基本確定給2004年中國銀行業帶來的既有亮色也有壓力。從亮色看，每一個公眾作為“通貨膨脹稅”的納稅人自然關注3700多億“稅金”的使用效率。在此建行的改革框架給了公眾一個良好的預期。至少在表述上，建行改革的方向是積極的。另一方面，建行改革給自身和整個銀行業所帶來的壓力也是不言而喻的。我們關心建行改革的出發點不在于在哪里上市、由誰承銷、發行總額能有多少等技術問題，更深層次的潛在體制沖突才是核心所在，體制沖突焦點是法人治理結構，法人治理結構的關鍵點是“控制權”。

在國有銀行向現代商業銀行過渡的進程中，控制權是綱，其余都是目。很明顯，建行改革的設計者——銀行自身、央行改革規劃者和監管部門直到國務院負責同志都意識到這一點，但是這絲毫沒有降低改革的現實推進難度，因而改革依然具有不確定性。

那么，核心沖突到底在哪里？在于名義所有權與實際控制權的對立。中國整個金融體制改革的難點也恰恰在此。基于此背景，可以做一個抽絲剝繭式的分析。

根據2003年12月27日通過的《商業銀行法》第四條，商業銀行的原則是“三性四自”：安全性、流動性、效益性；自主經營、自擔風險、自負盈虧和自我發展。由于國有銀行的改革模式與控制權結構，“三性四自”無法實現。

第一，行政主導式改革的優點是靈活、對事件反應速度快、調整及時；缺點是過于靈活而缺乏“規則”。這種改革模式的基本問題在近10年的金融改革中也逐漸暴露，形成了“狀態依從”（機會主義）式的控制權結構，即機構的負盈不負虧。對于存在體制扭曲而具備高道德風險的金融組織，效益性、自擔風險和自我發展無從談起。

第二，各方當事人的行為邊界的法律定義與事實情況存在差距導致機構法人的控制權無法明晰。比如，根據《商業銀行法》，商業銀行應該“自主經營”，但是來自各級政府的指令卻始終沒有完全消失。體現在當前的新一輪國有銀行改革上，銀行經營者的行政級別問題是一個很難改變的因素；在機構利益與國家政策存在分歧時，該機構可能繼續面臨進退維谷的情形。一般的情況是，銀行沒有真正自主經營的權利，不能履行自負盈虧的義務——于是整個中國國有銀行業實現的是低水平均衡。

第三，過多的機構層次與分支機構數量導致機構法人喪失對分支機構的控制權。過多的層級造成沒有哪個行的總行能明確了解基層支行真實情況，大量的案例（如中行江門分行盜竊聯行資金）往往體現為分支機構與客戶共謀欺騙總行。控制權的實際下放在客觀上必然造成管理信號傳遞失真和經營效率低下。

在“三自四性”中，只有流動性是國有銀行的“奇跡”。原因同樣是控制權安排：境外機構認為國有銀行控制權是國家的，因而不存在兌付風險；公眾認為國家隱性擔保是可信的，因而每年新增的近一萬億儲蓄存款的絕大部分依然存放國有銀行。當然，國有銀行機構網點多也是一個因素，但僅僅是次要因素。但是必須指出的是，這樣的“流動性”和“安全性”很難說在財務上是可持續的。

循著這一思路，我們認為，上市籌資是次要的，通過上市重組完善治理結構是主要的；界定所有權邊界是次要的，明晰控制權邊界是主要的。從這個角度出發，當前建行的改革僅僅是第一步。上市不能作為評價國有銀行改革是否取得階段性成果的依據，改革成效至少要從以下近期和長期目標的實現程度進行判斷。

在近期，假設不發生系統性經濟沖擊的前提下，要看改革能否有效遏制新增不良資產額度和比率。這是良性發展的基礎。從建行公布的2003年度數據看，其境內外業務實現撥備前利潤512.3億元，其中境內業務實現撥備前利潤508.83億元。同時全年消化歷史包袱884.5億元，按照五級分類口徑，不良貸款余額1933.29億元，比年初減少856.79億元，不良貸款率9.25％。這意味著新增不良資產為27.71億元，結合全年新增貸款3365億元計算，新增不良貸款率為0.82％。值得注意的是，該比率是改革前夕的績效，如果改革是成功的，則應該預期今后若干年的情況必須好于2003年。

在長期，“三性四自”應該是努力實現的目標。但是這不取決于國有銀行自身，而必須結合政府職能轉型、央行與監管當局行為規范化、資本市場有效約束等諸多制度因素。這里特別需要指出的是“匯金公司”作為股東的有限期限問題。即使央行和外匯管理局真的以外匯儲備注資作為國家資產保值增值的手段，也即使國有銀行在可預見的未來成為藍籌股，當局也必須盡早公布撤資變現的明確時間段。

應該說，對于此次銀行改革的直接評價將從“誰最終控制銀行經營權”、“誰直接經營銀行”這兩個簡單直觀但又艱難的指標得出。盡管艱難，盡管存在諸多不確定性，對前景的憧憬依然是激動人心的。■