重建中國的社會保障體系

社會保障體系按兩個維度可以分為四種類型。中國屬于其中一個比較獨特的類型。

第一個維度是現收現付制還是投資基金制（個人賬戶制）。現收現付制下征收和支付是同時發生的；投資基金制是將征收的基金用于投資，投資收益用于支付未來的個人養老金。

另一個維度是固定收益制還是固定繳費制。固定收益制是指工人退休時的收益由某些公式確定，比如根據他們的工作年限，他們工作時的平均所得等；固定繳費制是指個人有養老金賬戶，繳款進入個人賬戶，退休時收益根據個人賬戶積累的多少來決定。兩個維度組合有四種可能的社會保障體系。其中固定繳款的現收現付制似乎是不可能的，但它確實存在，而且就存在于目前的中國。

20年前，中國城市的社會保障體系的主要形式是由國有企業支付退休金。那時工人即使不再工作，也繼續從企業領取工資。和美國歷史上的做法類似，這是固定收益的現收現付制。目前中國的社會保障體系在形式上是固定收益的現收現付制與固定繳款的基金制的混和，但事實上是固定收益的現收現付制與固定繳款的現收現付制的混和，因為固定繳款的賬目只是概念上的，缺乏實質性意義。

該當如何選擇社會保障體系？選擇現收現付制和投資基金制的最優混和需要考慮三個方面因素：兩種社會保障體系的收益和風險；現收現付制對稅收的扭曲；在引入和擴大現收現付制時的意外收益效應。

投資基金制的收益是全國資本的邊際收益，在美國實際的資產組合收益率為7%。估計中國資本邊際收益率應比美國高。另一方面，現收現付制下隱含的收益率應為人口增長率和生產率，也是實際工資增長率之和，在美國約為3％，在中國會更高一些。現收現付制下的收益總是低于資本的邊際收益。

現收現付制下的風險首先來自于人口增長率的不確定性，人們壽命不斷延長，退休的年齡提前和出生率不斷下降給現收現付制帶來了風險；其次是經濟增長的不確定性和政治的不確定性。投資基金制的風險則來自市場的收益率不確定。

現收現付制的另一個問題是意外收益效應。在引入現收現付制時，最早退休的工人不用付任何代價就可以得到好處；在擴張現收現付制時，即將退休的工人付出少，收益多。在一個沒有資本收入稅的經濟體中，這種意外收益會使兩種社會保障制度下當前一代的收益率差不多。但在更實際的情況下，這種意外收益并不重要。對各代而言，其消費的現值都是在投資基金制下的更高。意外收益效應并沒有改變基本的結論。

現收現付制會對稅收造成扭曲。因為現收現付制下增加的收益的現值要小于所付額外稅的現值，所以提高了邊際稅率。工資稅可能會減少勞動供給，這意味著效率損失。投資基金制需要的稅較少，因而效率損失較少。

目前中國社會保障的主要問題是，不景氣的國有企業越來越無力為即將退休的工人支付基金，而且那些已經關門的工廠沒有為原來的工人提供基金。因為沒有積累個人賬戶的基金，他們只能依靠現收現付的社保統籌提供退休金。在未來的幾十年會有幾千萬農民工進入城市。由于沒有個人賬戶，他們也需要更多地依靠社保統籌基金。但是來自工資的繳款不足以滿足需要，盡管有個人賬戶，但只是概念上的，里面沒有錢。結果是要么無法滿足未來的退休金要求，要么在長期里不得不提高現收現付制所需的稅率。

中國長期的社會保障計劃包括：退休后雇員平均能得到其工作時最終所得的60％，其中的25個百分點來自現收現付的社保統籌收益；對那些已工作40年的人，其個人賬戶的年金占35個百分點，這部分是可以遺贈的；社會保障基金從工資中扣除，盡管在各省之間有不同，雇主大約付出工資的20％，個人付出工資的8％，這是非常高的工資稅。

問題在于，中國所付稅率是美國的兩倍，卻仍感覺資金不足。

原因何在？因為所謂28％稅率實際征收的只有其三分之一。社保資金并不是作為稅來收取，逃避它并不違法，所以執行是很弱的。而且計算稅基是根據正式工資，這比實際現金收入要少得多。同時在非正式的部門很難征收到社會保障稅。此外，在繳款的28個百分點中只有八個百分點是直接對個人有益的，而且這部分的收益率很低，其它20個百分點進入社保統籌。大部分資金進入統籌意味著支付社保基金是一種所得稅，因此不論個人還是工廠都有動機逃稅。

可能的解決方案有三，一是工資稅只限制用于個人賬戶基金，并實現投資回報的高收益率，這樣會提高繳款的激勵。二是在長期內對新退休工人的社會統籌部分基金不應與工資聯系，而應從增值稅中提取。三是政府應認識到，在轉型期向現在和即將退休的工人支付退休金是國家的債務的一部分，政府應當或者在長期支付債務的利息，或者變賣資產或從其它收入來支付這筆債務。對應這三種情況，如果分別使用上述三條辦法來提供資金，那么中國的社保制度將是一個有著良好財務基礎的混和型制度。

作者馬丁費爾德斯坦（Martin Feldstein）為美國國家經濟研究局（NBER）主席、哈佛大學教授