新一輪司法改革全面啟動

種種跡象表明，一次自上而下的司法體制大改革來臨了。

2003年歲末，來自最高人民法院和最高人民檢察院的消息表明，兩院內部改革方案已經初步確定，近期有望出臺。

消息傳出前不久，中共中央政治局常委、中央政法委書記羅干就在全國政法工作會議上強調，要積極穩妥地推進司法體制改革。

兩種改革走向

新一輪司法改革的總體走向引人關注。

在學界和業界中，目前關于司法改革的走向主要有兩種意見：一種意見是保障審判權的獨立，也即司法獨立，要改變司法的行政化、司法的地方化以及司法人員的非職業化的現狀。另一種意見是加強對司法的監督，尤其是加強對司法的外部監督。

最高人民法院院長肖揚曾將中國現行司法制度存在的問題概括為：審判活動行政化、法官職業大眾化、司法權力地方化。作為以致力推進司法改革而贏得廣泛贊譽的中國首席大法官，肖揚的上述概括已被廣為接受。分析這三大問題，無一例外都是中國司法不獨立的現實表現。

“我堅持認為，現在的法院體制、法官體制、訴訟制度之所以存在著這樣那樣的問題，和司法部不獨立這一癥結是密切相關的。”中國人民大學法學院陳衛東教授說。北京大學法學院賀衛方教授也也一直強調，實現司法獨立在司法改革中的重要性。在他看來，司法獨立與法官選任、司法權行使、法院管理以及司法職業倫理等制度的改革和建設都是十分密切相關的。

所以，要保障司法獨立已成共識。，而要實現司法獨立，首先要對司法機關的人事和財政制度進行變革，使司法機關的人事、財政獨立于地方行政。其次要提高司法人員的素質，嚴格法官選任制度，使法官職業化。

關于司法監督，清華大學法學院張衛平教授指出：“這一改革走向的產生有一個背景——司法腐敗。”比起其他腐敗，司法腐敗的危害更大，因為司法機構本身的功能之一就是監督腐敗行為。所以有些人因此認為，為防止司法腐敗，只能強化外部監督。但令人遺憾的是，目前這種外部監督常常表現為行政權力的干預。張衛平認為，司法審查有自己的規律，這套規律應該源于法治本身的要求。也就是說，既然是要建立法治社會，實現社會正義，那就必須有一個超越任何個人、團體、機關的獨立判斷的機構。必須保障司法獨立，強調合法監督。

“我們需要的是在司法獨立的前提下，加強司法監督機制。”張衛平說。

四大改革焦點

確定基本走向之外，司法改革的關鍵還在于解決具體問題如何改之上。學界和業界普遍認為，當前司法改革要從以下四個方面尋求突破——

#3000;#3000;一、收回關于死刑核準權。根據我國現行刑法和刑事訴訟法規定，死刑案復核權應該由最高人民法院行使。但從上世紀80年代中期起，出于“嚴打”的需要，部分案件（主要是危害社會治安的嚴重刑事犯罪案件）被下放到各個高級法院。

“這一下放就是20多年，”陳衛東教授說，“現在看來，死刑案件在全國由于沒有最高人民法院統一的核準死刑判決，導致各地對死刑案件的判決標準不統一。以經濟案件為例，相同金額的貪污案在不同地區會有不同判決。”

雖然我國刑事訴訟法明確規定了死刑復核程序，但由于死刑復核權被下放到各高級法院，就造成了目前死刑復核程序和二審程序合二為一的局面，這意味著，為防止錯殺而設立的復核程序在實踐中徒有虛名。“收回死刑復核權，由最高人民法院統一行使，目前已經基本達成共識。”陳衛東教授告訴《財經》。

二、建立多元審級制度。建國后我國就一直實行兩審終審制度。陳衛東教授分析說，兩審終審制的好處是提高了審判效率。但由于兩審終審，兩級法院主要是在地方設置，而且是在行政區劃內設置的，因此導致了大量的地方保護主義現象。同時，由于法院內部上下級的不獨立，加之現在實行的錯案追究制，使得下級法院的審判權受到限制。

有鑒于此，有學者提出建立多元審級制度，即以兩審終審為基本內容，輔之以特殊案件的三審終審和一審終審的審級制度。對于重大案件可酌情采取三審終審制，對于輕型案件則可采取一審終審的簡易審判程序。

三、限制審判監督權。在刑事訴訟中，審判監督權其主要體現在再審程序上。在實踐中，“無限申訴，無限再審”的情況屢有發生，這使得法院的判決永遠沒有終結。在民事訴訟上，審判監督權體現為檢查監督權。對此，張衛平教授比喻說，“如果把民事訴訟的三方——法院、原告和被告看做一個三角形，則檢察院作為行使檢查監督權的檢查人介入后，就會增加一個角，使三角形變為四邊形，并有可能因此破壞當初的平衡。這是因為，檢查人的介入，勢必會增加一方當事人的分量，并與另一方當事人對抗。

因此，張衛平和陳衛東兩位學者都認為，無論在刑事訴訟還是在民事訴訟中，都需要對審判監督權加以必要的限制。

四、實行勞教司法化。在2003年國務院廢除收容遣送制度之后，改革勞動教養制度的呼聲日益高漲。“勞動教養是行政機關單方面剝奪限制人身自由的一種方式，在事實上已嚴重侵犯了人權，必須改革。”陳衛東認為。

勞教制度如何改革？陳衛東教授認為實行勞動教養司法化是唯一的途徑：今后凡是公安機關要對公民實施勞教，必須向法院提出申請，由法院進行審查后作出允許還是不允許的決定。由此，公安機關將由勞教的決定者的身份變為申請者的身份。

大區法院設立在望

《財經》獲悉，在司法改革的諸多方案中，設立大區法院的方案很可能會被高層采納，并在司法改革中有所體現。

這項改革方案的提出，可以追溯到2003年3月召開的在十屆全國人大一次會議。在那次會議上，民革中央、致公黨中央首次聯合提交提案，該提案建議，在全國設立七個跨區域民商事法院，作為最高人民法院的派出機構，對相關案件進行三審。隨后，一些學者在各種會議上也紛紛強調設立大區法院的可行性。

陳衛東教授認為，建立大區法院的最大好處在于可以破除司法地方保護主義。目前我國司法地方保護主義問題十分嚴重。首先是表現為在判決執行難上，不少異地執行由于地方政府的干預而無法實現；其次表現在審判過程中，一些地方政府干預司法審判，遞條子、打招呼的現象屢見不鮮，嚴重影響司法的公正和效率。設立大區法院后，即使在地方二審時遇到行政干擾和阻礙，還可在大區法院進行三審終審。而大區法院因為是最高院的派出機構，不受地方行政牽制，因此可保持審判的獨立性。

此外，大區法院成立后，還可作為最高院的派出機構行使死刑復核權。最高院之所以遲遲不把死刑復核權收回，也與其自身無力承擔如此繁重的審判任務有關。

一直以來，困擾大區法院設立的一個主要問題是人員的編制。目前最高院審判人員的編制大概為五六百人，如果設立七個大區法院，就要大大增加編制和財政經費。 對此，張衛平設想：“大區法院可以只設刑事民事機構，不必嚴格參照一般法院設立全套機構。這樣就可以大大減少人員編制和經費，在事實上等同于把最高法院的部分職能分散到各地。”

學界對此也有不同的聲音，賀衛方教授并不贊成這種做法，他認為改革應該從基層做起。采取大區法院的方式，在高院之下建立獨立于省級法院的法院，往往只能對民事案件數額較大，刑事案件惡劣的跨區域案件進行審理。而事實上80％的案件都是基層法院受理的，這種方法是治標不治本的。“不能大案件要求公正小案件就不要公正了。”

拋開學界爭論不說，高檢對大區法院的設立，一直以來也頗存異議。有消息稱，最高院也可能采取另一方案，即在最高院增設四個刑事審判廳。

納入政治體制改革范疇

從1997年10月中共十五大提出司法改革算起，作為黨和國家一項重大部署，司法改革的歷程至今已逾四年。應當承認，在這四年中，司法改革在庭審方式改革、國家統一司法考試制度的建立等具體措施上取得了若干成果。但這種改革方式基本沿襲了以往“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的做法，缺乏統一的改革規劃和明確的改革步驟。

隨著司法改革的逐步走向深入，僅憑單個司法機關對的試驗性的零敲碎打，或僅對某項具體措施進行改革都已經遠遠不夠。一場從全局出發、協調各部門的整體改革已勢在必行。值得注意的是，中共十六大報告中明確闡述了司法體制改革問題，并將其納入政治體制改革的范疇予以強調，新一輪的司法改革已經不再被視為司法體制內的一種技術變革。

進入2003年，新一輪司法改革的輪廓已日漸清晰，但其中并非全無曲折。

在2003年5月SARS疫情最緊張的時候，中央政治局常委曾召開會議，專門討論司法改革問題。5月中旬，中央政法委組織專家進行討論，并宣布成立由羅干擔任組長的中央司法體制改革領導小組，指導全國司法體制改革工作的進行。這一決定的作出實際上標志意味著主導中國司法改革進程的核心機構已經誕生，也意味著一種全新的、自上而下的司法改革模式最終確立。

#3000;#3000;6月，羅干在對全國法院開展的司法大檢查中作出重要批示：要從司法大檢查中研究如何推進司法改革。緊接著，中央司法體制改革領導小組開始了馬不停蹄的工作，先后聽取了高檢、高法、公安部和司法部等部門的意見，同時也聽取了專家學者的意見。而各相關部門也迅速作出反應，分別成立了各自的司法改革領導小組，并由各部門主要負責人掛帥，從全國各地調集精兵強將參與該項工作。

出人意料的是，幾個月后，司法改革的調子卻突然低了下來。消息人士分析，在司法改革的過程中，各部門制定的方案難免有部門利益沖突，有些沖突還相當激烈，一時難以調和，這直接導致司法改革步伐遲滯。對關于參與其中的各相關部門，有人形象地比喻為：人民法院在“大鬧獨立”，檢察機關“死守陣地”，司法行政機關在“大攬權力”，公安機關則“坐收漁利”。盡管遇到了各種問題，但司法改革的步伐仍然在以前所未有的力度向前邁進。