風(fēng)雨開(kāi)發(fā)區(qū)

“開(kāi)發(fā)區(qū)”是過(guò)去一年媒體上出現(xiàn)頻率極高的字眼。

近兩年來(lái)，我國(guó)各地亂建開(kāi)發(fā)區(qū)，出現(xiàn)了一股聲勢(shì)浩大的“圈地潮”，占地從幾千畝到上萬(wàn)畝，投資動(dòng)輒幾億元甚至數(shù)十億元，建設(shè)規(guī)模基本是連片開(kāi)發(fā)，造成了諸多不良后果。

2004年，無(wú)可回避地成為開(kāi)發(fā)區(qū)生死攸關(guān)的整頓年。

開(kāi)發(fā)區(qū)成了“筐”

2004年的春節(jié)，山東齊河度過(guò)了一個(gè)不平靜的新年。

這個(gè)黃河邊上只有60萬(wàn)人口的縣此時(shí)還沒(méi)有從“土地風(fēng)暴”的漩渦中解脫出來(lái)。2003年11月16日，齊河2800畝征地被國(guó)土資源部定性為“嚴(yán)重違法”，“非法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田”。 齊河幾乎“一夜成名”。

在山東省內(nèi)，土地整治風(fēng)暴愈刮愈烈，同樣的情況也正在全國(guó)各地同步上演。根據(jù)有關(guān)部門的最新調(diào)查，全國(guó)現(xiàn)有各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū)6015個(gè)，其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府批準(zhǔn)的只有1818個(gè)，占30.2%；其余4197個(gè)均為省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)，占69.8%。1997年至今，開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃用地從1.2萬(wàn)平方公里擴(kuò)張到3.51萬(wàn)平方公里，6年激增2倍，已超過(guò)了現(xiàn)有全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總面積。在這些開(kāi)發(fā)區(qū)中，很多是地方盲目設(shè)立的，造成了大量土地荒蕪的“撂荒”現(xiàn)象。

在我國(guó)，開(kāi)發(fā)區(qū)全稱經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，也泛指由它衍生而來(lái)的高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，乃至目前中國(guó)城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨處可見(jiàn)的、名頭不一的工業(yè)園和工業(yè)區(qū)。最初的開(kāi)發(fā)區(qū)是在改革開(kāi)放初期由中央直接推動(dòng)產(chǎn)生的。1984年鄧小平同志視察廣東、福建、上海等地后，提出了進(jìn)一步加快改革開(kāi)放的指導(dǎo)思想。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院特區(qū)辦根據(jù)中央書記處和國(guó)務(wù)院的決定，開(kāi)始研究建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的問(wèn)題。

我國(guó)當(dāng)初設(shè)立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，主要是為了把開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)聚集的載體、對(duì)外開(kāi)放的窗口、體制創(chuàng)新的試驗(yàn)田和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。目的是“三為主，一致力”：企業(yè)結(jié)構(gòu)以外商投資為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以現(xiàn)代工業(yè)為主，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以出口為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)。

中央確定建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)的決策，無(wú)疑是偉大、英明和正確的。問(wèn)題是中央的決策在地方實(shí)施時(shí)被變形異化了。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所陸建華博士稱：“各地亂建的開(kāi)發(fā)區(qū)在招商引資政策執(zhí)行過(guò)程中有很大的隨意性，使得權(quán)力尋租成為可能，成為滋生腐敗行為的溫床。”

在這種“隨意性”下，為了“設(shè)立”開(kāi)發(fā)區(qū)，大家使出了渾身解數(shù)。

一些地方以搞特色農(nóng)業(yè)園區(qū)等為名，采取轉(zhuǎn)包、租賃等手法圈占農(nóng)村土地，私下用于非農(nóng)建設(shè)。山東濟(jì)南市槐蔭區(qū)某村的一位村民反映說(shuō)，鎮(zhèn)、村私下與××集團(tuán)公司簽訂協(xié)議，將1500畝耕地“轉(zhuǎn)包”給該公司建設(shè)所謂“生態(tài)園林基地”，可這個(gè)“生態(tài)園林基地”的一期工程卻是汽車展銷館。《土地管理法》規(guī)定“征用基本農(nóng)田或基本農(nóng)田以外土地超過(guò)35公頃的，都須報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，一些地方便先想方設(shè)法讓基本農(nóng)田荒蕪，使之變成“基本農(nóng)田以外土地”，然后再化整為零，分批報(bào)批。據(jù)江蘇省淮陽(yáng)某村村民反映，他們那里的鄉(xiāng)村干部為了征占耕地，把稻田里的水渠強(qiáng)行堵塞。天旱收成不好，村干部就故意將良田瞞報(bào)為荒地、棄耕地，以達(dá)到征地目的。有些村干部錯(cuò)誤地認(rèn)為，自己是民選村官，能代表村集體處置土地，有的則認(rèn)為天高皇帝遠(yuǎn)，可以有法不依。一些地方領(lǐng)導(dǎo)還對(duì)基層違法占地行為采取姑息態(tài)度，縱容甚至是授意基層干部隨意圈占并出讓集體土地。當(dāng)有干部群眾站出來(lái)對(duì)種種違法占地行為提出反對(duì)意見(jiàn)，或上報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)時(shí)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)便大事化小。自《土地法》實(shí)施以來(lái)，各地因土地違法處理的干部很有限。即便違反了《土地法》，最終的處分不外是降職，難以動(dòng)搖“圈地”的決心和信心。

在這種情況下，原本“三為主、一致力”的開(kāi)發(fā)區(qū)成了個(gè)“筐”，什么都能往里裝。變成了“筐”的開(kāi)發(fā)區(qū)如雨后春筍般地冒出，在這背后，是農(nóng)民耕地的日漸減少。迷失了方向的開(kāi)發(fā)區(qū)成為“燙手山芋”。

——過(guò)多過(guò)濫的開(kāi)發(fā)區(qū)。據(jù)十個(gè)省（區(qū)市）的統(tǒng)計(jì)，在458.1萬(wàn)畝園區(qū)實(shí)際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地占68.7％。西部一個(gè)省會(huì)城市下轄的三個(gè)區(qū)縣，未經(jīng)論證一口氣設(shè)立了15個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。南京市江寧區(qū)，四大開(kāi)發(fā)區(qū)圈地800平方公里，占該區(qū)面積的1/2，基本上沒(méi)有引進(jìn)項(xiàng)目，大部分土地都被閑置。浙江安吉縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，六十多平方公里的工業(yè)園區(qū)內(nèi)一片荒蕪，雜草叢生，土地長(zhǎng)期閑置。有的地方開(kāi)發(fā)園區(qū)的土地出讓金大大低于成本價(jià)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)被用來(lái)補(bǔ)貼土地開(kāi)發(fā)成本，不僅使地方政府背負(fù)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。據(jù)央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》披露，在河北省廊坊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，竟違法圈地1.1萬(wàn)畝，建起東方大學(xué)城。在上百萬(wàn)平方米華麗宏大的建筑群后，背負(fù)高達(dá)22億元巨額債務(wù)。反之，東方大學(xué)城經(jīng)過(guò)資產(chǎn)評(píng)估，讓其中一個(gè)股東財(cái)富值可排在《福布斯》2003年度中國(guó)富豪榜的第76位，難道這就是中國(guó)式“一夜暴富”的故事？

——浪費(fèi)驚人的開(kāi)發(fā)區(qū)。中國(guó)雖然地域廣闊，但可用的土地資源十分緊缺，而全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)平均每公頃僅投資34萬(wàn)元，產(chǎn)值不足13萬(wàn)元。即便是蘇南集約用地典范——昆山出口加工區(qū)，它的投資密度也僅為每畝50萬(wàn)美元，與法國(guó)平均每畝60萬(wàn)美元，新加坡、馬來(lái)西亞等國(guó)家100萬(wàn)美元左右的投資密度相比，差距仍然很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)有43%閑置，土地利用率低下。中國(guó)的耕地面積正在以驚人的幅度減少。1999年，全國(guó)耕地面積減少650多萬(wàn)畝，2000年減少近1500萬(wàn)畝，到了2002年，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)變成2500多萬(wàn)畝。耕地的連年減少已經(jīng)威脅到中國(guó)的糧食安全。

——違紀(jì)高發(fā)的開(kāi)發(fā)區(qū)。南方某省會(huì)城市下轄的一個(gè)區(qū)，全部行政區(qū)總面積的49％都納入了開(kāi)發(fā)區(qū)范圍。某直轄市下轄的一個(gè)縣，19個(gè)鄉(xiāng)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)非法占用土地就達(dá)2萬(wàn)多畝。在地方財(cái)政普遍缺錢的情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)的投資大部分來(lái)自于銀行等金融機(jī)構(gòu)，如果開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資成功，銀行的貸款基本能夠得到償還保障。但實(shí)際情況是，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)是難以引來(lái)項(xiàng)目的。開(kāi)發(fā)區(qū)閑置，銀行貸款成為壞賬，嚴(yán)重?cái)_亂了土地和城市規(guī)劃的實(shí)施。有關(guān)資料顯示，近年來(lái)，違規(guī)土地出讓、轉(zhuǎn)讓所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失每年高達(dá)上百億元人民幣。由于地方政府建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)占用農(nóng)民大量的耕地，又不好好安置，給農(nóng)民的征地款僅是很低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或不能到位，或克扣、挪用、截留，這就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩問(wèn)題。有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)土地上訪案件占整個(gè)上訪的1/3。

錯(cuò)誤的政績(jī)觀導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)的泛濫

為什么開(kāi)發(fā)區(qū)圈地在我國(guó)如此泛濫？令人深思的是，開(kāi)發(fā)區(qū)本身并不具備如此大的能量，是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)背后蘊(yùn)含的巨大政績(jī)、違規(guī)成本的低廉，造就了轟轟烈烈的圈地運(yùn)動(dòng)。

——多頭審批。據(jù)介紹，按規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)只有國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部和省級(jí)政府才能批。省級(jí)政府同意的也須經(jīng)過(guò)國(guó)土資源部審查后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)才行。但事實(shí)上是很多沒(méi)有審批權(quán)限的部門都在批，甚至市縣里的有關(guān)部門也在批。開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，與執(zhí)行過(guò)程中的多頭審批分不開(kāi)。

——認(rèn)識(shí)偏差。各地把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，忽視了保護(hù)資源、保證可持續(xù)發(fā)展。許多地方的領(lǐng)導(dǎo)為了追求政績(jī)，盲目圈地搞園區(qū)開(kāi)發(fā)，有的市、縣甚至“鎮(zhèn)鎮(zhèn)建區(qū)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦園”。有些開(kāi)發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)不在提高開(kāi)發(fā)區(qū)效益與效率上下功夫，而是把目光放在如何進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積和勢(shì)力范圍上，總以為開(kāi)發(fā)區(qū)越大越氣派，越大越能吸引投資，這實(shí)在是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)性質(zhì)與功能的誤解。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想在不同程度上存在偏差，是開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫的客觀原因之一。

——不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。幾千個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)在很短的時(shí)間內(nèi)設(shè)立起來(lái)，其中絕大多數(shù)是基層政府辦的。這些開(kāi)發(fā)區(qū)或因基礎(chǔ)設(shè)施條件差，政策環(huán)境惡劣，或因區(qū)位條件不佳，不具備開(kāi)發(fā)建設(shè)和招商引資的條件。在開(kāi)發(fā)區(qū)密集地區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)之間爭(zhēng)取投資項(xiàng)目的主要競(jìng)爭(zhēng)手段就是壓低地價(jià)，一些級(jí)別較低的開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)于級(jí)別較高的開(kāi)發(fā)區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)更是如此。即使是在土地供應(yīng)緊張的蘇南，地價(jià)也在不斷地降低，許多地塊以低于成本價(jià)出讓。蘇州園區(qū)約為15萬(wàn)元／畝，縣市園區(qū)大多低于5萬(wàn)元／畝。而蘇南開(kāi)發(fā)區(qū)的土地實(shí)際開(kāi)發(fā)成本在25萬(wàn)元/畝～35萬(wàn)元/畝之間。競(jìng)相壓價(jià)一方面使應(yīng)有的財(cái)政收入流失，另一方面又迫使開(kāi)發(fā)區(qū)極力擴(kuò)大土地的商用面積，力圖通過(guò)商用土地的高回報(bào)彌補(bǔ)地價(jià)降低帶來(lái)的損失。

——機(jī)制制約。在財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”的情況下，想方設(shè)法增加本地稅收和財(cái)政收入，是地方各級(jí)政府紛紛設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的內(nèi)在動(dòng)力。現(xiàn)行財(cái)政體制為各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)大搞開(kāi)發(fā)區(qū)提供了巨大的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力，同時(shí)也為中央所要求的園區(qū)整合工作帶來(lái)重重阻力。

——查處不力。專家指出，對(duì)土地違法者的查處失之于寬、失之于軟，違法者支付的成本代價(jià)與其巨額的非法牟利不成比例，尚不足以使土地違法者受到震懾，是違法圈占土地盛行的另一機(jī)制缺陷。

國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所從宏觀經(jīng)濟(jì)角度，總結(jié)出了開(kāi)發(fā)區(qū)“值得重視”的幾個(gè)問(wèn)題：損害糧食的綜合生產(chǎn)能力；妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建設(shè)，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境；助長(zhǎng)低水平重復(fù)建設(shè)，妨礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；侵犯農(nóng)民利益，加劇社會(huì)矛盾；增加地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，容易滋生腐敗。并警告：“如果不能得到及時(shí)有效的治理，將成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。”

整治拭目以待

2003年7月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，指出近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，一些地方和部門擅自批準(zhǔn)設(shè)立名目繁多的各類開(kāi)發(fā)區(qū)(包括園區(qū)、度假區(qū))，隨意圈占大量耕地和違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地，越權(quán)出臺(tái)優(yōu)惠政策，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，明顯超出了實(shí)際需要，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益和國(guó)家利益，對(duì)此，必須進(jìn)行全面清理整頓。這個(gè)《通知》，標(biāo)志著新一輪開(kāi)發(fā)區(qū)的清理整頓拉開(kāi)序幕。

對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的整頓在我國(guó)不是第一次，在20世紀(jì)90年代的短短10年當(dāng)中，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)整頓便在反反復(fù)復(fù)中走過(guò)了兩個(gè)輪回。1992年12月16日，中央和國(guó)務(wù)院做出了“立即停止再審批和建設(shè)新的開(kāi)發(fā)區(qū)，已經(jīng)批準(zhǔn)和開(kāi)工建設(shè)的，也要進(jìn)行清理，量力而行，該停的早停”的重要批示。嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒，嚴(yán)控開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量，嚴(yán)格審批制度。并組織力量，對(duì)耕地占用及撂荒情況進(jìn)行認(rèn)真的檢查處理。這個(gè)意見(jiàn)成為行政部門管制活動(dòng)的重要依據(jù)。

1993年1月，國(guó)務(wù)院特區(qū)辦上報(bào)國(guó)務(wù)院《關(guān)于認(rèn)真清理、嚴(yán)格審批各類開(kāi)發(fā)區(qū)的管理問(wèn)題》的報(bào)告，指出開(kāi)發(fā)區(qū)在本質(zhì)上是地方問(wèn)題，而非中央政府問(wèn)題。這次整頓集中在1993年～1994年。在清理整頓過(guò)程中，省級(jí)以下，特別是市縣級(jí)以下新建開(kāi)發(fā)區(qū)的數(shù)量被大大壓縮。大量不具備開(kāi)發(fā)條件的開(kāi)發(fā)區(qū)被摘牌。

盡管整頓初期成果顯著，但地方政府的熱情并沒(méi)有因?yàn)檎D而削減，基層開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)也沒(méi)有被完全遏制。隨后的幾年，開(kāi)發(fā)區(qū)熱愈演愈烈。以1997年4月15日頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》(即中發(fā)〔1997〕11號(hào)文件)以及1997年9月18日頒布的《國(guó)家土地管理局關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查有關(guān)問(wèn)題處理的原則意見(jiàn)》為標(biāo)志，又一輪開(kāi)發(fā)區(qū)整頓開(kāi)始啟動(dòng)。這兩個(gè)文件提出七個(gè)方面的要求：加強(qiáng)土地的宏觀管理；進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理；嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模；加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)的管理；加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督檢查；加強(qiáng)對(duì)土地管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。由于土地資源是開(kāi)發(fā)區(qū)必不可少的要素，中央顯然寄希望通過(guò)這種途徑來(lái)使開(kāi)發(fā)區(qū)熱有所降溫。但因種種原因，開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立仍熱度不減。

2004年，無(wú)可回避地成為開(kāi)發(fā)區(qū)生死攸關(guān)的整頓年。2003年的最后一天，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、建設(shè)部、商務(wù)部四部委以“特急”件致函各省、自治區(qū)、直轄市政府，印發(fā)了《清理整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)的具體標(biāo)準(zhǔn)和政策界限》。這個(gè)文件一發(fā)，生死界定有據(jù)可依。

解讀四部委文件，首先傳達(dá)出這樣的信息：除國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府批準(zhǔn)（或同意）設(shè)立的各類開(kāi)發(fā)區(qū)以外，其他所有的各類開(kāi)發(fā)區(qū)都視為違規(guī)設(shè)立；無(wú)論是否經(jīng)過(guò)合法批準(zhǔn)，所有的各類開(kāi)發(fā)區(qū)，皆在整頓之列，都必須按照“撤銷、核減、整合”的要求統(tǒng)一進(jìn)行整改。

根據(jù)“出身”和自身?xiàng)l件，各類開(kāi)發(fā)區(qū)面臨著不同的命運(yùn)：

——兩種“出身”者摘牌。國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府所屬部門未經(jīng)本級(jí)政府同意擅自批準(zhǔn)設(shè)立的各類開(kāi)發(fā)區(qū)，一律摘牌，進(jìn)行整改。

——五種情形者撤銷。縣級(jí)及以下政府批準(zhǔn)設(shè)立的；國(guó)務(wù)院、省兩級(jí)政府所屬部門和地級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，凡不符合土地管理法規(guī)和土地、城市規(guī)劃，或者雖合法合規(guī)但布局不合理、開(kāi)發(fā)程度低、項(xiàng)目資金不落實(shí)的；雖經(jīng)省級(jí)政府合法批準(zhǔn)但長(zhǎng)期得不到開(kāi)發(fā)的；清理過(guò)程中瞞報(bào)、漏報(bào)的；國(guó)務(wù)院明令停止審批開(kāi)發(fā)區(qū)后地方突擊審批、設(shè)立的，一律撤銷。

——兩種情形者整合。國(guó)務(wù)院、省兩級(jí)政府所屬部門和地級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，符合法規(guī)、規(guī)劃，又有開(kāi)發(fā)潛力的；省級(jí)政府批準(zhǔn)但布局不合理、功能重復(fù)、占地過(guò)多的，必須予以整合。

——擅自擴(kuò)區(qū)者核減。國(guó)務(wù)院和省兩級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，但擅自擴(kuò)區(qū)部分，凡不符合土地管理規(guī)定和土地、城市規(guī)劃的，一律核減。

2004年2月18日，國(guó)土資源部致函各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，宣布全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓進(jìn)入最后沖刺階段，各地須在3月25日前理出擬撤留清單，函告國(guó)土資源部。國(guó)土資源部3月底會(huì)同有關(guān)部門組成專家組進(jìn)行審核，審核通不過(guò)的，一律撤銷或核減。

可以預(yù)見(jiàn)，土地市場(chǎng)秩序的好轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)范持續(xù)發(fā)展，只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。

路在何方

雖然中央決心很大，各地也在積極整頓，但在此過(guò)程中，各地方政府將不可避免地遇到各種各樣的難題。有分析人士稱，控制新開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)好辦，只要政府不再審批或者嚴(yán)格審批即可辦到，而撤并原有開(kāi)發(fā)區(qū)則并非十分容易就可辦到，主要的障礙有兩條：開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的投資企業(yè)如何解決——是搬出開(kāi)發(fā)區(qū)還是讓其繼續(xù)留在開(kāi)發(fā)區(qū)，顯然這將使地方政府為難；開(kāi)發(fā)區(qū)的債務(wù)問(wèn)題如何解決——很多開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)時(shí)，都依靠銀行貸款進(jìn)行，開(kāi)發(fā)區(qū)撤并之后，誰(shuí)來(lái)償還銀行貸款？事實(shí)上，在撤并開(kāi)發(fā)區(qū)的過(guò)程中，還將會(huì)遇到體制上的難題。如何去解決這些難題，如何從根本上改變整頓——復(fù)建——再整頓的局面，是我們應(yīng)該考慮和深思的問(wèn)題。為此，筆者認(rèn)為，可以從以下幾方面著手做一些工作。

——從規(guī)劃上進(jìn)一步強(qiáng)化管理。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)必須從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行。面對(duì)量多、面廣、布局分散、良莠混雜的工業(yè)園區(qū)，對(duì)園區(qū)實(shí)行分類指導(dǎo)和分層次管理，集中力量重點(diǎn)培育一定數(shù)量的示范開(kāi)發(fā)區(qū)。對(duì)園區(qū)實(shí)行分級(jí)管理。在全面整合現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上，分類確立重點(diǎn)園區(qū)。分類的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮園區(qū)面積、基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃品位、入園企業(yè)個(gè)數(shù)、園區(qū)產(chǎn)出規(guī)模和密度、園區(qū)社會(huì)貢獻(xiàn)（上交稅收、安置就業(yè)）等要素。鼓勵(lì)建立園區(qū)共用的技術(shù)開(kāi)發(fā)中心、產(chǎn)品檢測(cè)中心、商品展示中心、員工培訓(xùn)中心、生活服務(wù)中心等公共平臺(tái)；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)企業(yè)跨區(qū)域向大的工業(yè)園區(qū)集聚。

——從制度上進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)。建立開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)標(biāo)升級(jí)機(jī)制和相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲制度，給不同層次的開(kāi)發(fā)區(qū)以不同的扶持政策，充分發(fā)揮政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用。主要有：明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地的指導(dǎo)價(jià)格；實(shí)行統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)區(qū)稅收返還比例和收費(fèi)政策；制定統(tǒng)一的跨行政區(qū)投資項(xiàng)目的稅費(fèi)分成政策；貫徹一致的開(kāi)發(fā)區(qū)準(zhǔn)入條件；撤并掉的開(kāi)發(fā)區(qū)土地公開(kāi)合理地處理等等。這些政策的統(tǒng)一，使得不同的開(kāi)發(fā)區(qū)得以在基本相同的發(fā)展環(huán)境下公平競(jìng)爭(zhēng)，健康有序地發(fā)展。此外，中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制實(shí)際上是條塊分割，為解決各地分散搞開(kāi)發(fā)區(qū)的問(wèn)題，可以實(shí)行省市級(jí)政府或市與區(qū)縣聯(lián)合出資，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作管理開(kāi)發(fā)區(qū)的模式，統(tǒng)一進(jìn)行園區(qū)的規(guī)劃、布局、招商。從利益機(jī)制上平衡地方發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)的積極性。要結(jié)合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，進(jìn)行園區(qū)整合。要鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)由政策競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向制度競(jìng)爭(zhēng)，提高開(kāi)發(fā)區(qū)土地產(chǎn)出率。

——從創(chuàng)新上進(jìn)一步尋求發(fā)展。不斷創(chuàng)新政府管理經(jīng)濟(jì)的方式方法，借鑒國(guó)外園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格按照“政府引導(dǎo)，業(yè)主開(kāi)發(fā)，市場(chǎng)運(yùn)作”的規(guī)則辦事，實(shí)現(xiàn)園區(qū)運(yùn)行機(jī)制上的新突破。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前要注意把握四點(diǎn)：一是加快土地制度改革，二是認(rèn)真做好農(nóng)民的安置工作，三是建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，四是加快構(gòu)建開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)。

此外，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)必須突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制，這就要求各級(jí)政府以大局為重，樹(shù)立區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的新觀念，主動(dòng)協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)發(fā)展問(wèn)題，切實(shí)改變目前開(kāi)發(fā)區(qū)各自為戰(zhàn)的局面。

土地是農(nóng)民的命根子，更涉及到國(guó)家安全。我們有理由相信，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓的深入，我國(guó)的土地秩序?qū)⒅鸩阶呦蛴行颍_(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展將逐步走向規(guī)范。

正如大文豪艾青感嘆的：

為什么我的眼里常含淚水，

因?yàn)槲覍?duì)這土地愛(ài)得深沉……