透明國際：另一種聲音

一個國家的政府用法律和制度，用一種明文規定約束社會中具有公共權力的個人。在今天的反腐敗和公共事務中，政府及其制定的法律和制度充當了這個社會的“硬力量”，然而我們也日益注意到，一種不能被忽視的“軟力量”正在生長。

他們是“非政府組織”（non－governmental organization），或者被稱為“非營利組織”（non－profit organization），簡稱為NGO或NPO。他們往往站在道德的立場上，整合各種資源，聚合各方力量，劍指公共利益中的強權和不公。在中國，在媒體、專家和公眾匯集的三種主要力量的推動下，NGO的作用已經初顯端倪。

誕生在1993年5月的“透明國際”（Transparency International）是反腐敗國際性非政府組織，他的“另一種聲音”正越來越響亮。

另一種聲音

盧梭告訴人們一個真理：“一個透明的社會……一個沒有任何黑暗區域的社會……每一個人，無論其地位如何，都能洞察整個社會，人的心靈可溝通，他們的視覺不受任何阻礙。公眾的觀點相互作用的社會是人類最完美的社會，這就是人類為之奮斗的目標。”

作為世界第一反腐組織的“透明國際”，“透明”成為其精神的皈依。正如透明國際創始人彼特·艾根先生所闡述的：腐敗之所以發生，在很大程度上就是因為決策過程的黑箱作業，大家不知道到底發生了什么，因此，我們以“透明”作為突破口，推動反腐敗運動。

“透明國際”總部設在德國柏林，是一個非政府非贏利的國際組織。致力于聯合公民社會、私營部門及政府，組成全球強大統一戰線，以制約腐敗。其宗旨是通過加強與有關國際組織和各國反貪機構之間的聯系，擴大反腐敗影響，制定并推行反腐敗計劃，遏制國際商務活動中的腐敗行為。

“透明國際網”(http://www.transparency.org）公布的資料顯示：目前“透明國際”設有國際秘書處和遍布全球80多個國家的獨立分會。在國內、國際兩條戰線；行賄、受賄兩個方面打擊腐敗。在全球領域，“透明國際”致力于提高國際社會對于腐敗及其危害之意識，倡導政策改革，促進落實國際多邊公約，督促政府、企業及銀行落實其反腐承諾。在國家層面，“透明國際”致力于加強監督、提高透明，評定各種部門和機構的表現，以非黨派的超然立場促進必要改革。

但真正使“透明國際”聲名大振的是一年一度的《全球腐敗年度報告》。其中兩把最為鋒利的利劍是世界各國的“清廉指數排行榜”(CPI)和每兩年發表一次的“行賄指數排行榜”（BPI）。

這兩大排行榜讓每一個國家在上面找到了位次。CPI和BPI的依據是各國商人、學者及風險分析人員對世界各國腐敗狀況的觀察和感受，它的數據來源于全世界13個獨立研究或調查機構，如“世界經濟論壇”、“倫敦經濟學人智庫”、“蓋洛普”等公開發表的調查報告。

當然，“透明國際”的調查數據和腐敗排位因為其“西方中心論”的色彩，受到一些發展中國家的抨擊。

2004年，透明國際的全球反腐敗報告以“政治腐敗”為主題，從政治資金來源、企業家和政客結成同盟、賄選、政治家竊取國民財富等方面來論述政治腐敗的本質、特點及危害，并列舉出“全球十大腐敗政治領導人”。這在國際社會激起巨大震蕩。

在西方語匯里，“透明”就是“民主”、“自由”、“幸福”等理想的代名詞，是革命圣地的隱喻。盧梭的邏輯是：透明——每個人都可以相互看懂——社會也就被看懂——溝通成為可能——沒有不“善”存在——完美社會。這也是“透明國際”的邏輯。

2004中國反腐：走向透明

2004中國反腐年報主要關注三個部分：司法反腐、深圳改革和政府采購。反映了國際社會對中國反腐運動的贊揚和關切。

●劍指司法腐敗

中國近年反腐斗爭中高官落馬者不在少數，新近的一系列改革也頗見成效，但中國高層各部門領導普遍認為國家司法系統腐敗形勢依然嚴峻。2002年11月，中紀委前副書記劉麗英強調司法腐敗是當前中國值得關注的問題之一。法院系統從業人員、法官腐敗表現主要有濫用職權，糊涂判案甚至偽造文書接受賄賂等等。

為了努力改變這一腐敗形勢，最新進行的系列改革包括引進公開審判制度（open trials），更為嚴格的證據規則要求，對判決執行和監督的分離；對法官進行監督和評估等。整個改革計劃都體現了對司法腐敗的決不姑息。

2002年12月，全國人大常委會通過了刑法修正案，其中規定對于法官濫用職權將可能判處10年以上有期徒刑。

這一年，隨著對司法腐敗的肅清行動，有相當的法院工作人員被依法傳訊或依法被提起公訴。在對被立案調查的有腐敗嫌疑的官員的指控中，甚至包括了兩名高級人民法院院長。近年，政法系統內很多聲名顯赫的官員都因受賄而遭指控，如前公安部副部長李紀周。

中國政府也在盡力提高“司法專業化”(judges' professionalism)水平。比如，以前對審判員資格并無特別要求。但自從2002年3月，有史以來第一次，律師、法官、檢察官都將一起參加統一司法考試。而且對他們的專業培訓也有所加強，2002年7月，最高人民檢察院還和世界銀行、清華大學合作為檢察官們開辦反腐培訓班。

●深圳行政革新體驗

深圳，緊鄰香港的“經濟特區”，中國改革開放的排頭兵。20多年的經濟改革，深圳正在成為中國最富有的城市之一。現在，深圳又被作為進行行政反腐改革的試點。1997到1998年期間，深圳首當其沖，為超過1000項原本需要市政府行政許可的項目提供“一站式”服務，至2003年年初，需要行政許可項目的數量已經銳減到300項。從2000年起，類似改革在其他城市開展。

2002年1月，中央紀律檢查委員會專為深圳制定一項反腐行動計劃，深圳又一次擔起了歷史的重擔，作為試點城市，于2002年到2003年進行系統性改革。改革則旨在建立起一個透明、負責、守法的政府，既要滿足中國加入WTO的承諾，同時要為跨國公司建立良好的市場環境。

此次改革的中心是要將政府政策的制定、執行和監督進行分離，加強了對黨政權力的監督和限制，也是中國有意識地吸取現代西方行政制度的精髓為我所用。這次改革與以往行政改革有質的飛躍和區別，則在于黨的職能的轉變，將黨的活動限于“擬定區域總體性的經濟發展戰略，制定相關的一些重要政策”。黨將退出政府日常行政事務。政黨發展戰略規劃、大型預算則由當地人大進行復核和審批。

深圳市已經建立了一個專門的新型監察機構。另外還設立了一個非政府性咨詢機構，以增強政府的責任度。深圳市政府還計劃加速出售政府在當地企業的股份，從而建立更為清晰的政企分離制度。

如果在深圳進行的上述試點能證明成功的話，此經驗將迅速在中國其他各地推廣。但是其局限我們也不能忘記：這些改革仍停留在行政層面上，而沒有提升到民主制度責任的高度。

●政府采購面臨國際壓力

2008北京奧運會、2010上海世博會，以及“開發西部”等其他中國大型發展規劃，已經引發了人們對這些活動中可能泛濫的腐敗的憂慮，并且促進了相應的系列改革措施的出臺。

根據2002年山東濟南的一項反腐調查顯示，超過70%的案件包括行賄，其中44%是在公益采購領域。腐敗發生最高幾率則是在建筑業，大概占了行賄案總量的63%。

近年來，有關權威部門已經采取措施對公共合同訂立過程進行改革，致力于提高效率，抵制腐敗。1996年，上海曾試點進行公開競標改革，并且迅速擴展到其他城市，而且在互聯網上競標成功也呈上升趨勢。2000年1月1日，《中華人民共和國招標投標法》生效，該法首次將公開競標引入國有工程項目。

最值得關注的是，2002年6月，全國人大通過了《政府采購法案》，并且出臺了相應的實施規則。該法將全國各級政府的規則統一化，并旨在提高公共合同領域的透明度。

有形的“建筑市場”在各大城市被引入，其出現意在規范建筑工程項目的競投標，抵制“暗箱交易”。在新制度下，合同投標者必須在專門的交易中心，通過透明公正的競爭來贏得合同。所有交易過程都將通過計算機備案。

中國建筑行業投資熱為蔓延的腐敗提供了溫床。政府在公共采購預算從1998年3.1億元人民幣飛躍發展到2001年的65.3億元，2003年上揚至150億。由于一些行政機構擁有絕對的、沒有監督的權力，導致透明化和有效制約程度較低，所以腐敗的幾率會非常之高，抵制腐敗的任務尤為艱巨。

中國要改革公共合同領域(public contracting)，其國際承諾和相關研究起了非常重要的作用。2001年，中國已經是WTO成員國。雖然中國還沒有簽署國際間政府采購協議（Government Procurement），這需要簽署國的政府采購公開化，對外國供應商一視同仁。所以目前中國正處于準備期。

《政府采購法》通過兩周后，北京市政府和奧組委專門為奧運會的采購頒布了實施細則，內容包括了相當廣泛的建筑項目。奧運會組委會還與設立在清華大學的反腐研究中心，以及其他一些機構進行合作，努力推進2008年奧運會所有采購活動的透明化。

NGO:不可忽視的力量

今年的“怒江保衛戰”，在中國彰顯了NGO的力量。

不久前，中央領導批示要求暫停怒江十三級水壩建設。以前在紫坪鋪、楊柳湖、錫洛渡和項家壩、木格錯、仁宗海等水電大壩上，中國環保NGO都在努力試圖影響政府決策，這次怒江事件是一系列NGO影響公共政策的延續，這表明中國的NGO在不斷崛起，對社會經濟發展的影響力逐步增強。

2003年10月，一場在北京舉行的研討會上，數十名專家以民間立場對修建怒江大壩表達了異議。此后大大小小討論會、論壇、講座、圖片巡展難以計數，影響所及，重慶10所高校學生聯名開展了“反對開發怒江”的簽名活動。

11月，“綠家園志愿者”的汪永晨等人參加了在泰國舉行的第二屆世界水壩大會，會議發起了“保護中國最后的生態江河”的簽名行動，獲得了60多個國家80多個NGO的支持。

這些行動，與一長串NGO的名字聯系在一起：大眾流域、綠家園、綠島、北京環境與發展研究所、自然之友、地球村……。

清華大學NGO研究所副所長鄧國勝研究認為，中國的NGO實際是20世紀90年代中期開始成長起來的，到了2000年以后，中國NGO進入了新的發展階段。

新生代的NGO開始成長起來。傳統的NGO依靠的是精英式的人物，但是現在一批新生代NGO的領導人開始出現平民化傾向，NGO在全國范圍內開始大量出現。

其次，NGO開始網絡化，且積極去影響政府的決策。以前中國NGO大都各自為政，但是現在NGO開始注重非正式的聯合，放大自己的聲音，特別是新生代的NGO，通過倡議書，甚至借助聯合國體系、國際金融機構等等的力量，更為積極地影響政府的決策。

最后，中國NGO與媒體的聯系越來越密切，媒體本身也出現了NGO化——媒體記者的NGO化，通過參加沙龍等形式，這些媒體記者儲備了大量的社會資本與資源，使其在接觸到一個公眾性事件時，馬上能呈現一種漩渦式的輿論效應。

在NGO的推動下，政府的決策發生改變，這首先來自于政府的行政理念發生了變化。在2004年的政府工作報告中，溫家寶總理提出“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制”。

世界各國的研究顯示：NGO有助于填補政府用于社會發展方面的資金不足。NGO能夠通過社會捐助，動員社會各方面資源參與社會發展，幫助政府解決一些容易被忽略的邊緣問題。NGO蘊藏了巨大的就業潛力，如美國非營利組織的受薪雇員每年有1000多萬人，是其解決就業問題不可缺少的領域，而積極參與的志愿人員達到9000萬人，形成促進社會發展的龐大人力資源，是社會穩定的重要因素。NGO增加了資源運用的透明度和合理性。由于廣大群眾參與，這一部門在人民群眾的直接監督下運行，能較好地避免貪污、浪費，而且能較充分利用社會上過去閑置或未能利用的各種資源。

此外，NGO能推動社會廣泛關注與幫助在經濟與社會發展過程中資金與人力薄弱的某些部門，以及遭遇困難的脆弱群體，如失業與半失業工人、老年人、殘疾人、缺少勞動力的家庭、兒童、婦女、少數民族等；NGO對發展滯后的地區與弱勢企業的轉變有重要作用，NGO有利于擴大社會公平，縮小經濟發展產生的貧富懸殊，促進社會改革的進程。

在反腐敗領域，中國本土NGO力量還非常微小，但中國反腐國際合作正在加強，國際反腐NGO的善意建議正越來越多地出現在各級政府的決策之中。

2001年8月開始，在當時的外經貿部及國際經濟技術交流中心的大力支持下，中國監察部與聯合國開發計劃署駐華代表處開始了反腐項目的籌備工作。300萬美元投資中，雙方各出一半。2002年11月1日，簽字儀式已在北京舉行。

“這表明了中國政府反腐敗的一種姿態和決心，以及一種‘家丑不怕外揚’的自信。可以期待，它將帶給中國的反腐敗更科學的方法和更透明的環境。”中國國際技術交流中心方案處處長鄧智慧說。

據鄧介紹，項目有3大塊內容：幫助監察部做出一份類似于“中國廉政總體報告”的東西，包括“從源頭上預防和治理腐敗的總對策”、“廉政建設與反腐敗的法律框架”、“加強行政監察推進依法行政”等；作一些專題研究，例如探討對金融、銀行、海關這些腐敗高發區，采取一些專門的廉政措施；加強公務員和公職人員的廉政建設意識，設計出一套比較系統的廉政建設培訓方法。

今年4月16日，中國銀行原廣東開平支行行長余振東被美國司法人員移交中國警方。余的歸國受審，重要原因就是我國加入了《聯合國反腐敗公約》和國際反腐NGO的推動。這是中美建交25年來，第一例經過美國國內嚴格法律程序，并由美方執法人員押送至中國的重大經濟犯罪嫌疑人。

NGO已經成為我們反腐運動不可忽視的力量。但“透明國際”2003年的報告依然提醒中國：應該用社會的透明來代替對人的信任。因為沒有制度約束的道德是靠不住的。