芻議中國財政休制變革

摘要：許多事物的發展都離不開金錢的支持。一個企業要想能夠持續生產經營就需要穩定的現金流;一個組織需要資金來繼續今后的活動：一個家庭在日常生活中更是離不開錢。那么國家，為了維持社會的穩定，提高人們的生活質量更加需要資金的支持。基礎設施的建設、投資重點扶持項目、調節國際收支都需要錢。政府又通過稅收等手段獲得金錢。政府的這種收支活動就是財政。我國作為一個具有悠久歷史的大國，其財政體制也隨著國家的發展不斷地進步，本文就針對我國的財政體制變革進行了歸納與分析。

關鍵詞：財政體制;經濟體制;統收統支：包干制;分稅制;改革

財政，也就是公共財政、國家財政，是國家集中一部分國民收入用于滿足公共需要的支出，以優化資源配置、公平分配及經濟穩定和發展。財政是政府的經濟活動，因此它具有階級性和公共性的特點。同時，往往通過稅收來獲得財政收入，使其具有了強制性和非償還性的特征。最后，財政既包括經濟的收入也包括經濟的支出，具有收入與支出的對稱性。財政體制就是將權力、責任、財政收支范圍以及組織原則、管理方式和機構設置等在中央和地方的財政部門和其他國家機關、企業事業單位之間進行分配并加以管理。我國自中華人民共和國成立以來經濟發展十分迅速，財政體制也不斷地進步。我國的財政管理體制經歷了由高度集中的統一收支管理體制逐步轉向中央統一領導、分級管理體制的過程。我國自建國以來70年的歷程中，經濟制度以及戰略目標經過了不同程度上的改變，我國的財政體制也不能是一成不變的。在大部分時期內，財政體制是同當時政治經濟發展情況和經濟管理體制的要求相適應的，在能夠實現我國戰略目標的前提下，制定最符合國情的政治體制就顯得尤其重要。

新中國建立以來，財政體制改革大致可分為三個階段：1950-1979年實行“統收統支”的財政體制：1980-1993年推行“包干制”;1994年至今形成與完善“分稅制”。

一、1950-1979年實行“統收統支”的財政體制

中華人民共和國剛成立，國家的經濟以及人們的生活受到很大程度上的打擊，迫切需要改變戰爭時分散管理、分散經營的財政經濟工作狀況。我國需要將有限的資金與資源用于最能夠改善民生、改善我國經濟現狀的產業。計劃經濟應運而生。計劃經濟時代，所有的資源都由國家管理，所有的生產指令都由國家宣布，有規劃、有計劃地發展經濟。符合計劃經濟時期要求的就是統收統支的財政體制。統收統支的財政體制是一種高度集中的財政體制，地方組織的財政收入統一上繳中央，地方支出統一由中央撥付。中央與地方實行徹底的收支兩條線，地方收入與支出之間沒有直接的聯系，地方利益完全服從于中央利益。說它是一種高度集中的財政體制主要集中在以下幾點：財政管理的一切權限集中在中央：一切財力集中在中央：一切支出統由中央劃撥;統一國家預算。這種財政體制很大程度上滿足了計劃經濟體制的要求，為計劃經濟提供了經濟上的支持，幫助國家迅速從戰爭時期的狀態中脫離出來，為新時代經濟的發展打下經濟基礎。對平衡國家預算收支，穩定物價，保證解放戰爭的徹底勝利，起了積極作用。但是這種高度集中的財政體制會使地方缺乏主動性，無法對發生的意外情況做出迅速的反應，壓抑了地方企業和員工的積極性。同時，中央很難察覺到地方出現的新的問題，會造成地區間發展差異的擴大。財政稅收的調節、監督功能難以充分發揮其應有的作用。

二、1980-1993年推行“包干制”

隨著我國經濟的復蘇，“統收統支”的財政體制的弊端也慢慢顯露出來。1978年我國開始實行經濟體制改革。改革初期的基本思路是放權讓利，與經濟體制改革的變化相適應，財政管理體制也發生了重大的變化。在這種情況下，我國的財政體制由“統收統支”的財政體制轉變為了“包干制”。與“統收統支”的財政體制相比，“包干制”雖然也由中央控制地方的預算，但是很大程度上給了地方決定自己收支活動的自主權。在確定好地方預算以后，由地方包干，自求收支平衡;收大于支的地區，包干上繳，相應計算收入留解比例;支大于收的地區，中央差額補貼，地方包干使用;超收部分，原規定全部留地方，后改為超收1億元以上部分上繳中央50%;年終結余留用;體制一年一定。這種財政體制給了地方一定的自主性，它可以將收支聯系起來，根據自身發展情況決定資源投入方向。將中央財政與地方財政分隔開，既滿足國家總體投資需要，也滿足地方發展需要。但是改革開放以來，市場經濟逐漸占據主導位置，“包干制”就使中央財政比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調控能力。稅收的調節作用也不斷減弱，影響了市場的形成以及產業結構的優化。

三、1994至今形成與完善“分稅制”

為了保證中央與地方政府的收支，我國在1994年采用“分稅制”，進一步明確了中央與地方稅的范圍，明確了各級的責任，保證了中央在市場中能夠發揮調控作用，是市場經濟國家普遍推行的一種財政管理體制模式。與財政包干制不同，分稅制將中央、地方和企業作為各自獨立的利益主體納入經濟體制之中，同時將地區經濟增長納入全國宏觀經濟中，是兼具總量調節和系統控制功能的制度設計。分稅制的重點就是將中央與地方的稅權分隔開，保證中央與地方財政自收自支、自求平衡。因此，主要在三個方面對中央與地方的稅權做出了規定。首先是按照事權和支出劃分。中央主要承擔與國家整體發展有關的支出，調整國民經濟結構、實施宏觀調控所必要的財政支出;地方主要負責本地經濟發展、社會事業發展的支出。其次是按照收入劃分。在劃分收入的時候，既要考慮到中央與地方的事權，也要考慮到中央與地方的財權。使得稅收收入不僅可以滿足中央與地方的支出，又要方便中央與地方征收。按稅種劃分中央與地方收入，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅和中央與地方共享稅由中央稅務機構征收，地方稅由地方稅務機構征收。最后是規定政府間財政轉移支付制度。在規定完中央與地方的收入與支出范圍以后，還要考慮到地區之間的差異。通過改善政府間財政轉移支付制度，使中央財政對地方財政的調控比較靈活。中央稅收上繳完成后，通過中央財政支出，將一部分收入返還給地方使用，減少地區間財政的差異。分稅制避免了“包干制”中中央財政不足，無法對國家進行宏觀調控的問題，但是對于事權和稅種的劃分不夠明確，使得地方稅收收入效率比較低，難以保證良好的分配秩序的維護。

目前我國仍采用分稅制的財政結構，仍存在著許多問題需要后續改進。首先，政府間事權及財政支出責任不清。中央與地方的責任沒有明確的規定，使得中央與地方支出責任互相交叉、錯位。為此，我國應盡快研究出臺《政府間財政關系法》，科學劃分政府間的事權范圍。根據受益原則和效率原則，使各種事務在中央與地方之間有一個明確的劃分。其次，中央財權的集中度過高。1994年，為了解決“包干制”中央猜拳比重下降的問題，我國提高中央政府的財權集中度。但是這種改革使得中央與地方的財政實力出現失衡，地方過于依賴中央，降低了地方政府的積極性。為此，我國應完善地方稅收體制，提高地方財政的獨立性和地方政府的積極性，適當降低中央政府的集中度。最后是轉移支付制度不規范。目前，我國財政轉移支付包括稅收返還、原體制補助或上解、財力性轉移支付、專項轉移支付和年終結算補助或上解等多種形式。這種混合型財政轉移支付制度無法體現出我國當前的政策目標，過多地關注了地方利益而忽略了中央總體目標。并且由于專項轉移支付項目繁多、規模龐大，很難真正做到均等化。我國應本著透明化、制度化、規范化的原則，對財政轉移支付制度進行完善，確保不同省份共享中央財政再分配、再調節的成果。

四、總結

社會發展隨著歷史的推進是螺旋式上升的，而相應的體制設置也是隨著時代發展而推進。隨著我國改革開放進程的深入，我國的財政體制也從戰后過渡時期的“統收統支”的財政體制逐漸轉變為現在的分稅制，由完全集中所有權利在中央到逐漸下放到地方，使地方可以給根據自身發展需求決定資金投入使用方向。這表明了財政體制并不是一成不變的，而應該隨著國家國情的變化、國家經濟的發展以及國家經濟體制的選擇而不斷變化，使得國家有足夠的資金去完成社會主義改革，讓中央可以發揮宏觀調控作用，地方也可以根據自身情況去加快當地發展。在明確國家當時發展的重點的情況下去選擇一個最適合國情的財政體制。

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作者簡介：

趙珂，蘇州大學，江蘇蘇州。