《聯合國反腐敗公約》與國際反腐合作

陳立虎

《聯合國反腐敗公約》認為，腐敗破壞公共機構的合法性，危害社會穩定和安全，破壞民主價值觀，損害社會、經濟和政治發展。在世界經濟走向全球化的情況下，腐敗不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經濟的跨國現象，因此開展國際合作預防和控制腐敗至關重要。

一

腐?。╟orruption），是一個伴隨人類社會私有財產制度和公職政府出現而產生的社會毒瘤。官員的腐敗在一定程度上破壞民主價值和道德底線，危及社會穩定，孳生社會蛀蟲，減損政府公信。雖然不同社會性質的國家或持不同價值觀念的人對腐敗的含義的理解各有不同，但腐敗的日益猖獗及對整個人類社會的危害使“地球村”中的成員深感不安，隱隱作痛，已為世人共曉。據世界銀行全球治理研究所所長丹尼爾·考夫曼的計算，腐敗每年給各國經濟所造成的損失達1.5萬億美元，占世界GDP的5%。另據世界銀行初步估計，全世界每年約有2萬億美元涉及腐敗的資金進行跨國流動，相當于全球33萬億美元生產總值的6%。

隨著經濟全球化和信息化的發展，反腐敗斗爭也從國家范圍擴大到世界范圍。然而，反腐斗爭如果沒有國際協作，就會使腐敗分子越界潛逃，逍遙法外。因此，加強國際間的反腐合作早已是世界各國的熱切期望。2000年12月4日聯合國大會第81次全體會議通過了題為《一項有效的反貪污國際法律文書》的第55/61號決議，決定設立特設委員會，制定一項反腐敗國際法律文書。2002年1月31日，聯大通過《反貪污國際法律文書談判工作范圍》的第56/260號決議，要求文書起草特委會于2003年年底前完成文書的起草和談判工作，并將文書暫定名稱為《聯合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）。《聯合國反腐敗公約》的起草過程中，我國組成了由外交部、最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、司法部等有關部門人員參加的談判小組，為《公約》的起草諫言獻策，為維護我國國家利益和廣大發展中國家的權益，做出了應有的貢獻。

《公約》在2003年10月31日由聯合國大會通過。前后有125個國家參與整個談判過程，聯合國于2003年12月9日至11日在墨西哥梅里達舉行高級別的政治首腦簽署會議，將《公約》開放供各國簽署。截至目前，已有105個國家簽署了公約，其中有9個國家已經正式批準了《公約》。根據規定，《公約》將在第30個締約國家批準后的其批準書、接受書、核準書或加入書交存聯合國之日后第90天起生效。

《公約》是第一項全球性反腐敗法律公約，近三萬字，除序言外，分為總則、預防措施、定罪與執法、國際合作、資產的追回、技術援助、實施機制、最后條款，共八章七十一條?！豆s》認為，腐敗破壞公共機構的合法性，危害社會穩定和安全，破壞民主價值觀，損害社會、經濟和政治發展。在世界經濟走向全球化的情況下，腐敗不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經濟的跨國現象，因此開展國際合作預防和控制腐敗至關重要?！豆s》的宗旨是，促進和加強各項措施更加高效而有力地預防和打擊腐敗，促進、便利和支持預防和打擊腐敗方面的合作和技術援助，倡導廉正、責任制和對公共事務和公共財產的妥善管理。

二

建立專職反腐敗機構是反腐敗的基礎，是啟動懲罰腐敗犯罪司法程序的前提?！豆s》第36條規定：“各締約國均應當根據本國法律制度的基本的原則采取必要的措施，確保設有一個或多個機構或者安排人員專職負責通過執法打擊腐敗。這類機構或者人員應當擁有根據締約國法律制度原則而給予的必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當影響的情況下有效履行職能。這類工作人員或者這類機構的工作人員應當受到適當培訓，并應當有適當資源，以便執行任務?！痹摋l從反腐敗機構設立、獨立性保障以及其工作人員培訓與物質保障等三個方面對締約國做了要求。

我國人民檢察院是我國現行刑事訴訟法律體系中明文規定的打擊腐敗犯罪的專職機構。檢察機關對國家工作人員的貪污受賄等腐敗犯罪的行為行使偵查和審查起訴權。實踐中，我國的反腐敗機構是多層次和多元化的，黨的紀律檢察委員會、政府的監察部門、人民檢察院在反腐敗斗爭中各司其職，人民檢察院一般從紀委或監察部門接案，反腐敗在我國依然是個系統工程。其與《公約》36條的“依法設定”和“獨立性”規定在反腐理念上存在不同。

切實保障檢察機關及其工作人員獨立、公正地履行法定反腐敗職責是《公約》36條“獨立性”規定在我國今后司法實踐中的具體體現。建議國家今后單獨建立司法工作人員考試制度；施行檢察官終身任職制，給予檢察官優厚待遇，非經法定程序不得調動及終止檢察官職權。檢察機關的財政預算應當單列，且要高于其他部門。

《公約》要求國家也應切實加強檢察機關內部工作人員的培訓，《公約》第36條對此做了一般規定，第60條第1款則特別強調了培訓中要使司法檢察人員掌握監測、凍結、追回腐敗行為的非法所得的相關執法內容，并詳細提及了以下幾方面的內容：防止和打擊根據本公約確立的犯罪的所得轉移和追回這類所得；監測和凍結根據本公約確立的犯罪所得的轉移；監測根據本公約確立的犯罪所得的流動情況以及這類所得的轉移、窩藏或掩飾方法；便利返還根據本公約確立的犯罪所得的適當而有效的法律和行政機制及方法。

《公約》第39條規定了“國家機關與私營部門之間合作”制度，《公約》第39條第1款要求締約國的偵察和檢察機關與私營部門實體特別是金融機構之間就《公約》所規定的犯罪的實施所涉的事項進行合作。我國人民檢察院應加強和我國金融機構協調、溝通、收集、分析和傳遞關于腐敗活動或者潛在洗錢活動的信息，監測并遏制可疑資金的轉移，共同構建一道防止腐敗分子轉移資金的銅墻鐵壁。預防腐敗，離不開社會參與，《公約》第39條第2款規定要鼓勵公共部門以外的個人和團體積極參與預防和打擊腐敗。檢察機關應當采取積極措施，發動公眾，打一場反腐敗的“人民戰爭”。具體而言，1、檢察機關確保公眾有獲得信息的有效渠道，并進行預防腐敗的公共教育和宣傳，除非是必要的限制并且有法律的規定外，要尊重、促進和保護有關腐敗的信息的尋找、接收、公布和傳播的自由。2、制定鼓勵舉報腐敗行為的獎勵措施。3、保護反腐敗斗爭中的證人和舉報人，避免證人和舉報人遭受不公正待遇。

《公約》的一個顯著特征在于強調國際間合作防止和控制腐敗，《公約》第49條專門對于國際反腐敗領域的聯合偵察做出了規定。我國檢察機關應當為反腐敗的國際聯合偵察行為做好準備。我國政府也應按照《公約》的要求在相互尊重國家主權和司法管轄權的基礎上同《公約》的締約國考慮締結雙邊或多邊協定或者安排，建立具體制度和措施為檢察機關同他國反腐敗機構設立聯合偵察機構的運轉提供便利。

由于腐敗犯罪有著向著高智能、高隱秘化發展的趨勢，檢察機關運用常規偵察手段偵破腐敗案件時往往很難以取得有效證據，從而可能讓某些貪官一時逍遙法外。因此，檢察機關也要加強對《公約》50條“特殊偵察手段”相關規定的研究。《公約》50條規定，為有效打擊腐敗，各締約國均應在其本國法律制度基本原則許可的范圍內并根據本國法律規定的條件在其力所能及的情況下采取必要措施，允許其主管機關在其領域內酌情使用控制下交付和在其認為適當時使用諸如電子或者其他監視形式和特工行動等其他特殊偵察手段，并允許法庭采信由這些手段產生的證據?！豆s》第2條第9款對“控制下交付”規定了具體含義，指“在主管機關知情并由其監控的情況下允許非法或可疑貨物運出、通過或者運入一國或多國領域的做法，其目的在于偵察某項犯罪并查明參與該項犯罪的人員?！敝档梦覀儥z察人員注意的是，《公約》所規定的“控制下交付”不能和反貪偵查人員主動參與交付的誘惑性偵察行為劃等號；對于“特工行動”和“電子或其他監視形式”必須是在運用其他偵察手段無力偵破案件情形下才能使用，并且其啟動程序、實施步驟、運用范圍和期限要嚴格遵循法律。但我國現行刑事訴訟法律體系中對此沒有明確規定，所以一方面立法機關在修訂刑事訴訟法律時應明確規定使用特殊偵察手段查處腐敗案件的合法地位，另一方面，最高人民檢察院也應頒布相應的司法解釋規定特殊偵察手段的實施程序。

三

《公約》出臺已經一年，盡管《公約》并未實際生效，但對腐敗分子已經起到強有力的震懾作用，遏制各國境內貪官攜款外逃，追捕已經外逃貪官成效初顯。

毫無疑問，《聯合國反腐公約》的產生、生效亦將改善我國反腐斗爭的國際環境。反腐斗爭要求我國的現行的法律制度，主動與國際接軌。我們必須參照《聯合國反腐公約》的要求，在總結經驗的基礎上加強國內反腐的立法，完善我國刑法中洗錢罪、挪用罪和賄賂罪的內涵，在證人保護和偵察手段等方面做出有利于打擊反腐敗的規定。我們還必須利用聯合國反腐公約所創造的國際環境，強化執法水平和力度，使我國的反腐斗爭取得更大的成效。就此而言，檢察機關立于反腐敗斗爭的潮頭，其任重而道遠。