對中國農業發展銀行職能定位的思考

摘要：本文旨在對農發行的職能變遷進行考察，并對影響農發行職能定位的重要因素做簡要歸納，以期使農發行職能變遷可能路徑的討論向縱深展開。

關鍵詞：農業發展銀行，職能變遷，全方位支農

中國農業發展銀行（以下簡稱“農發行”）2003年累計發放糧棉油收購和調銷貸款1536.09億元，新發放儲備糧油貸款比上年有較大幅度增長。財務狀況良好。在沖銷表內利息22.15億元，核銷呆賬6.40億元的情況下，全年實現各項收入287.24億元，各項支出274.79億元，賬面盈利12.45億元，同比多盈利1.28億元。然而對于農發行的定位問題，一直是理論界談論的焦點，目前的提法路大致有五種：關閉；并入農業銀行；將政策性職能委托某一商業銀行承擔；恢復、完善政策性銀行的功能；轉為農業保險機構。每種思路都有一定道理，為對農村政策性金融的有效供給進行全面、準確把脈，有必要全面考察農發行的職能變遷，并針對當前農村經濟形勢的變化以及農村金融的有效需求提出農發行改革可能行進的方向。

一、農發行職能變遷考察

在進行農發行的職能變遷考察之前，我們先對政策性銀行的設立和當時的金融環境作一個簡單的回顧。在經濟發展的過程中，有些領域對國民經濟發展 和社會穩定具有重要意義，但由于其投資規模大、周期長、直接經濟效益低、資金回收時間長、風險高、回報率低等原因，以贏利為主要目標的商業銀行通常不愿意為這樣的項目提供貸款，又鑒于它有良好的公共效益，政府往往設立政策性銀行，專門對這些項目提供低息的補貼性融資。政策性銀行的資本金主要來源于政府財政撥付，經營時主要考慮國家的整體利益、社會效益，不以財務上的贏利為主要目標，但力爭保本經營，其資金來源主要依靠發行金融債券或向中央銀行借款。另外從中國金融體系改革的進程看，當時四大國有專業銀行迫切需要剝離政策性業務，逐步朝著國有商業銀行的方向邁進；同時上個世紀90年代初期，因體制不順，糧棉油收購資金擠占挪用問題非常突出，給農民“打白條”的現象愈演愈烈，不僅傷了農民的心，也成為長期困擾各級政府、影響農業和農村穩定的重大問題。三農經濟的發展迫切需要組建專門的農業政策性銀行，加強對收購資金的供應管理，加大對農業的資金投入，促進農業和農村經濟的健康發展。在這樣的制度背景下，農業發展銀行這樣一個農業政策性金融機構就成立了。

中國農業政策性金融主要從兩個方面對農業發展進行支持：支持糧棉油等農產品流通各環節的順利進行，以流動資金貸款為主體的收購、調銷和儲備貸款；支持農業的產前環節，以改善農業生產條件和促進貧困地區經濟發展為目的，以固定資產貸款為主體的各類農業開發和技術改造貸款。在1998年4月份以前，上述兩塊業務由中國農業發展銀行負責經營和管理。之后，國務院又決定將后一塊業務劃歸中國農業銀行經營和管理。農發行成立的第一階段（1994年4月—1998年3月），其職能定位于全方位支農，按照國務院規定，農業發展銀行主要承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。開展的主要貸款業務包括：辦理糧食油等主要農副產品的國家專項儲備貸款；辦理糧棉油等農副產品的收購、調銷貸款；承擔國家糧油等產品政策性加工任務企業的貸款和棉麻系統棉花加工企業的貸款；國務院確定的扶貧貸款、老少邊窮地區發展經濟貸款、貧困縣縣辦工業貸款、農業綜合開發貸款以及其他財政貼息的農業方面的貸款；國家確定的小型農、林、牧、水利基本建設和技術改造貸款。這一階段，農業發展銀行基本上是從產、購、加、銷多個環節實施對農業的支持，在保護農民利益，加強農業基礎地位等方面做了大量具體的工作。第二階段(1998年3月—今)：1998年3月為適應以“三項政策，一項改革”為主要內容的糧食流通體制改革，國務院決定將農業發展銀行承擔的農業綜合開發、扶貧等專項貸款業務，以及糧食企業加工和附營業務貸款劃轉有關國有商業銀行，使農業發展銀行專一履行糧食油收購資金封閉管理職能，集中精力作好收購資金供應和管理工作，以促進糧改順利進行。這一階段，農業發展銀行開展的主要工作就是按保護價敞開供應糧食收購資金。有人戲稱農業發展銀行是“糧食收購銀行”。由于大量放款，國有糧食購銷企業庫存龐大，貸款不斷增加，截止2003年末，農業發展銀行為國有糧食購銷企業貸款共7623.83億元，

農業發展銀行的上述職能變遷是在實踐和理論兩方面的發展過程中取得的重要成果。在沒有經過實踐檢驗的條件下，農業發展銀行采取“齊頭并進”的辦法，一手抓收購資金管理，一手抓農業綜合開發和老區扶貧業務的拓展，政策性貸款業務雖然迅速發展，但收購資金被擠占、挪用的勢頭非但未得到根本扭轉，反而愈演愈烈。為此，政府不得不采取行政手段進行干預，調整農業發展銀行的業務范圍，使之集中精力管好收購資金貸款。在農業發展銀行在缺少專業理論，特別是具體實踐的條件下，決策層及實際工作者對農業政策性金融及其貸款運作缺乏深層次的認識，導致農業發展銀行憑愿望與熱情定位發展目標，而這個目標又是與政府的主體意愿、與財政的可支持程度、與農業發展銀行本身的經驗積累和素質儲備背離的。經過業務調整和幾年的努力，農業發展銀行以收購資金封閉管理為中心，不斷加強和改善對糧棉企業的監管服務，逐步走上一條比較平穩的發展道路，探索出了收購資金封閉管理的規律，實現了收購資金封閉管理的目標，積累了在農產品豐歉條件下、在市場經濟條件下做好收購資金管理的成功經驗。

二、農發行的職能定位約束和動態展望

完善農業發展銀行的職能，應立足我國農業和農村經濟發展的實際，借鑒國外農業政策性金融發展的基本經驗，在國家支農體系和農村金融體系的框架內統籌考慮。借鑒國際上農業政策性金融運作的基本共性或通行原則，我國農業政策性銀行的發展定位應該受到如下三方面的因素的約束。

首先取決于政府如何設定經濟調控目標。中國13億人口的吃飯穿衣是維系國家安全、社會穩定的頭等大事。糧、棉、油等重要農產品的生產、購銷、儲備因此成為國家實施宏觀調控政策的頭等目標。為適應社會主義市場經濟發展需要，改革開放以后我國著手建立完備的國家糧食安全體系，利用金融手段，對糧、棉、油等大宗農產品收購、調銷、儲備以及價格、市場等實施政府調節和干預，組建農業發展銀行，保證了收購資金供應，在增加糧、棉有效供給的同時，保護了農民利益。但是由于全國糧食需求剛性增長，而人均耕地面積呈下降趨勢，嚴重制約著我國糧食產量的提高；農民種糧積極性由于種糧收益率下降以及自然災害的持續發生而減弱；糧食主產區產糧多、儲糧多、自然損失多，需支付的財政補貼也多等原因，要保持糧食的長期有效供給，就需要我國政府長期加強對糧食生產和市場的干預、調控，動員各種有效手段，對糧食等重要農產品進行保護。這就奠定了我國農業政策性金融長期存在和可持續發展的基礎。

其次取決于財政是否有持續的支持能力。我國農業政策性銀行的資本金由國家財政撥付（1994年成立時注冊資本200億元，1996年實有資本金僅126億元RMB），貸款本金主要來源于中央銀行再貸款，貸款利息補貼來源于國家和地方財政。中國農業發展銀行不吸收社會和人民儲蓄存款，只要求開戶政策性企業的存款必須存入在農業發展銀行開立的專門帳戶；不吸收股金，但可以對其它金融企業和社會發行債券（截止2004年5月，農發行的資金來源仍然沒有采取發行金融債券的形式籌集）；不參與市場融資，但經人民銀行批準可開展外資信貸業務等。這些基本運作形式的產生，均受到我國財政支持能力和再貸款可供規模的限制。總體上看，我國財政比較困難，不可能對整個農村的基礎產業實施全面的價格支持和信貸保護，只能突出對糧食等重點產業、產品實施優惠扶持；而且，隨著我國貨幣化進程的深入，農發行通過從人民銀行以再貸款形式獲取資金越來越受到貨幣政策獨立性的約束。長期以來，我國對糧、棉、油收購實行保護價政策，對糧、棉、油的收購、儲備、倉儲建設等貸款實行優惠利率，利差損失由財政補貼給貸款銀行。隨著我國經濟的發展，農業的基礎地位越來越突出，我國農業的弱質性需要政策性金融扶持向縱深發展。國家財政實力的加強能否為政策性金融機構的補貼提供持續性的支持是決定農發行發展的關鍵。

第三，取決于農發行能否迅速提高管理水平和素質。從我國的現實情況出發，農業政策性銀行存在與發展的長期性、必要性以及在履行政府調控職能方面所起的巨大作用是不容置疑的。隨著我國社會主義市場經濟的發展，國家可能賦予農業發展銀行更多的任務，這要取決于農業發展銀行本身管理水平、技術、人才的素質提高和基礎理論、實踐經驗等各方面的積累。從現實條件來看，農業發展銀行所具備的素質，僅僅能適應與我國市場經濟發展進程相對應的糧、棉、油收購資金管理的需要，還不具備大規模拓展農業政策性金融業務領域（即全方位支農）的技術與人才儲備。雖然目前人才流動渠道通暢，但農發行需要在實踐中進行有效的全面的業務創新和風險管理恐怕還要假以時日。

農發行的發展定位是個動態的過程，必須依據國家宏觀調控政策和農村經濟發展的實際需要適時調節。過去幾年從存量上看，用于糧棉油等農副產品流通領域的貸款占全部農業政策性信貸資金余額的75％左右，而從增量上看，用于糧棉油等農副產品的貸款增量占70％左右，農副產品收購貸款占全部貸款的比例在逐年下降。理論界對與農業政策性信貸資金過于集中于糧棉油收購，制約農業政策性金融支農功能的充分發揮基本上達成了共識：農業政策性金融在流通領域投入高比例的信貸資金，使得其在政策名義上的支農貸款實際上脫離了農村系統的資金運動。與糧棉油購銷有關的資金本身并未參與農業生產經營過程的資金運動；以收購貸款的注入形成的糧棉油商品物資運動，與農業生產過程并無直接關系；從不同國家農業政策性資金運用的一般規律來看，農業政策性金融的支農業務重點應偏重于農業產前和產中領域，只有其經濟發展到一定階段后，才逐漸將其資金運用向流通領域轉移。至于實踐中農發行的職能變遷路徑有一個適應三農經濟發展和伴隨農村金融體系重建的制度背景的過程，從目前農發行官員的公開演講和論文，我們欣喜地看到具體創新對策的采納基本循著這樣一條漸進的、協調的和穩健的步調演進。

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作者簡介：李援亞（1971.05），湖北鐘祥市人。中南財經政法大學金融專業碩士。武漢工業學院經貿管理學院講師。

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