人在異國他鄉時

１１月２４日，莫斯科人民友誼大學發生了俄羅斯近十年來最大的火災。當天下午，中國外交部領事司副司長邱紹芳緊急約見俄羅斯駐華使館公使，就火災事件提出交涉。與此同時，外交部領事司開通了２４小時值班電話，并為在大火中受傷及罹難人員的家屬赴俄辦理簽證提供便利。另外，中國外交部和教育部組織了聯合工作小組，趕赴俄處理火災事件。上述一系列事例就是在火災這一突發事件后，外交部等政府部門所努力提供的領事保護和服務。

近年來，隨著出國人員的大幅增加，領事保護和領事協助問題日益增多，國民（個人與法人）對駐外使、領館的要求也越來越多，海外合資公司經濟糾紛、勞務合作糾紛、家庭糾紛，以及到使、領館避難等事件不斷增加。有鑒于此，每位出國人員都有必要了解領事保護和服務的相關知識，增強相關意識，加強自我保護。

國家不當行為引起的領事保護

領事保護或領事保護權，又稱外交保護或外交保護權，統稱領事保護。國際法上的領事保護?穴狹義的領事保護?雪是指派遣國國民在接受國受到不法侵害且依該外國法律得不到救濟時，派遣國可以通過外交途徑要求該國進行救濟或承擔責任，以保護本國公民或國家利益。

１９５９年～１９６０年及１９６５年先后發生了印尼排華事件，１９６７年緬甸排華事件和１９７６年～１９７８年越南排華事件均系國家或政府部門煽動所致。華僑受到的侵害不可能得到當地行政和司法救濟。我國政府多次向侵害方政府進行交涉，采取一系列護僑措施和護僑行動，如外長寫信、政府發表聲明、派代表前往僑居國進行談判、兩國外長會晤、直至派船接僑，等等。這些措施和行動說明我國國民在海外受到迫害、處在危難之時，我國政府負起了保護僑民的責任。

國家大規模排華畢竟是少數，大量的是一般性領事保護案。２０００年８月，我國女青年郭某自美國波特蘭機場入境時，邊檢人員因對其護照有懷疑?穴護照照片脫開?雪，竟對她進行脫衣檢查，并拘禁兩天。郭某一面要求與中國領館聯系，一面向華人傳媒投訴。在這一事件中，郭的人格和利益均受到侵害，這種侵害屬“國家不當行為”所致。當事人運用了“用盡當地救濟原則”。當時，中國駐當地領事起而交涉，華人傳媒一致譴責。波特蘭市移民局長在領館和輿論的壓力下，不得不致函郭某，向其賠禮道歉，此后被迫提前退休。

辦理上述領事保護案并非因案件的大小，而是因為我國公民受到侵害是接受國家不當行為所致。相反，如果派遣國國民受到不法侵害案件本身盡管影響很大，但國家沒有責任，接受國便無由實施領事保護。

１９９４年９月２０日，北京建國門發生槍擊事件，伊朗駐華使館隨員穆罕默迪及其子中彈身亡。由于事件系犯罪分子所為，我公安干警當場將其擊斃，國家無不當行為，故對穆父子的死沒有責任。只是考慮到穆的家屬生活困難，從人道主義出發，由北京紅十字會出面給予穆的家屬一些補償。

綜上所述，國家對國民實施領事保護，追究的是接受國的國家責任，必須嚴肅慎重，認真考慮領事保護的三大要件：“侵害是由于接受國的國家不當行為所致”，“國籍聯系原則”和“受害人用盡當地一切法律救濟”。

領事保護是國家權力，要由國家提出

領事保護是國家權力，追究的是國家責任。因此，領事保護要由國家提出，國家認為必要，即使受害人不提，國家也可行使保護。相反，如果國家從全局出發，或者從當事人的長遠利益考慮，認為時機不合適，即使受害人請求保護，國家也可暫緩提出領事保護。

２００２年１月，福建勞務人員余某在以色列打黑工期間被以警察毆打，致使其終身殘疾。我國外交部和駐以使館分別向以方多次交涉，要求以政府對該案進行調查，依法嚴懲肇事者，賠償受害者物質和精神損失。

福建勞務人員余某被以色列警察毆打致殘。余擔心以警察報復，不愿通過司法途徑解決，沒有提出領事保護要求。我國外交部認為，以色列執法部門知法犯法，情節惡劣，后果嚴重，仍決定對余實施領事保護，追究以色列的國家責任。

一些涉及人數多、影響大或涉及人數雖然不多，但影響惡劣的事件和案件，即使不是由于國家責任引起的，我國政府也均適時實施適當的領事保護。２０００年６月，未建交國所羅門群島發生政變、社會動亂，我國政府派船、租包機展開從所羅門的撤僑行動，在海內外引起強烈反響。

領事保護要由國家提出，外交交涉也要由國家提出。公司有關交涉的要求，須由使、領館或使、領館的上級決定是否受理。

國民（公司）要求國家實施領事保護或領事協助所提供的情況必須真實可靠。虛假陳述不僅達不到維護自身利益的目的，還會給外交造成尷尬和被動，其后果要依據國內法追究當事人的法律責任。

使、領館沒有庇護權，領事保護有限度

有些國民認為，中國使、領館是中國領土。中國人在接受國遇到麻煩，去使、領館尋求庇護，順理成章。這種認識是法律誤區。據《維也納外交關系公約》?穴簡稱“維約”?雪，使、領館對本國國民或第三國國民都無庇護權。

使、領館是國家代表機關，在接受國沒有行政權力，沒有強制手段。使、領館對本國國民的保護，無論是探視還是交涉，實際上是依據國際法準則及本國的政治影響督促接受國執法機關依法行事。

領事保護與協助涉及國際法、接受國和派遣國法律，情況十分復雜。使、領館的保護與協助是有限度的。“維約”第５條“領事職務”規定，領事官員實施領事保護和協助要“于國際法許可之限度內”，“在接受國法律規章所規定之限度內”；領事官員的工作“以不抵觸接受國內施行之辦法與程序為限”。《中國境外領事保護和服務指南》?穴簡稱“指南”?雪“注意事項”中明確指出，“領事官員對中國公民提供領事保護和服務時，不能超越其執行領事職務的權限”。

根據國際法中有關管轄的一般原則，屬地管轄優于屬人管轄。我國國民與接受國國民發生民事糾紛、經濟糾紛或家庭糾紛要通過接受國的民、刑事法律程序解決，用盡當地法律救濟。在此前提下可以請求使、領館協助，但不能躲進使、領館。

西方國家領事保護特點

縱觀世界近代史，領事保護是強國的權力。弱國無外交，也就無領事保護。鴉片戰爭之后的清朝及民國時期，中國積貧積弱，列強強加給中國許多不平等條約；美國的國內法包括有排華法案；國際法不公平，中國對列強侵犯中國主權的強權領事保護無力反抗；對本國海外國民也不能進行有效保護。直到二戰期間（１９４３年），美、英才取消了“在華治外法權及其有關特權”。二戰后，國際局勢發生了重大變化。１９６１年４月１８日和１９６３年４月２４日，《維也納外交關系公約》和《維也納領事關系公約》簽訂，才有了現代意義的外交關系和領事關系。目前，西方國家的領事保護更多的是廣義上的保護即執行“維約”和雙邊領事條約所規定的“領事職務”。

除涉及“人權”等政治敏感案件外，西方國家關注的重點是我執法機關對該國公民采取強制措施是否及時通知該國駐華使、領館，是否及時安排領事官員探視，辦案程序是否合法。其中，領事通知更是各國關注的首要問題，也是領事工作中摩擦最多的問題。１９８４年，德國和美國就曾因“通知”問題引起過一場外交風波。德國旅美僑民拉各昂德兄弟因搶劫殺人被美地方法院判處死刑。美國未按“維約”規定通知德國使館。德國以“妨害了德國領事官員對他們行使領事保護為由，兩次將美國告上國際法院。美國兩次敗訴，并向德方道歉。

領事知情權基于國際法中的屬人管轄。設想抓了人家的人都不說一聲，顯然是對國家主權的藐視和侵犯，妨害了派遣國對當事人的保護和協助。中國是負責任的大國，又是“維約”的參加國，在涉外案件的處理過程中，我國執法機關要認真履行國際義務，減少不必要的摩擦，為我在該國的領事保護工作爭取主動權。

外交行為不能起訴

２００１年９月，北京無業人員岳某狀告外交部，理由是中國駐新西蘭使館“拖延”了他的求助，“沒有履行應有的保護中國公民的人身和財產不受侵犯的義務”。前文提到，使、領館在接受國沒有行政權力，沒有強制手段，手中的武器就是交涉和“對等”。因此使、領館的領事保護和領事協助是國家外交行為而非行政行為。我國《行政訴訟法》第１２條規定，法院不受理公民、法人或者其他組織對“國防、外交等國家行為”提起的訴訟。《行政復議法》也不適用外交行為。

外交行為不能起訴。中國如此，外國也如此。外交交涉可能成功，也可能不成功。只要外交官、領事官認真執行政府指令，盡職盡責交涉，就不能以成敗論英雄，也無責任可究。有人會問，外交行為不能起訴，《行政復議法》也不適用外交行為，那么國民對駐外使、領館的領事保護工作有意見向誰投訴?芽其實，國民可向外交部領事司、紀律檢查委員會和監察局投訴。外交部各職能部門將根據各自職責和業務范圍了解核實，依據“維約”、雙邊領事條約、“指南”和《涉外人員守則》、《國家公務員暫行條例》、黨紀、政紀等追究“玩忽職守，貽誤工作”人員的責任。

綜上所述，領事保護是一個國際課題，要由接受國、派遣國和國民等各方一起來探討研究。

閱讀背景

國家行使領事保護權一般應符合三個條件：

其一是派遣國國民權利受到侵害是由于接受的國家不當行為所致，也就是說，該侵害行為可以引起國家責任。如果侵害僅僅涉及接受國私人行為，接受國不存在任何直接或間接責任，則不得行使領事保護。

其二是“國籍繼續原則”和“國籍實際聯系原則”。前者指受害人自受害行為發生起到領事保護結束期間，必須持續擁有保護國國籍。后者是指受害人和派遣國之間具有實際的真正聯系。

其三是“用盡當地救濟原則”。指國家提出領事保護之前，受害人必須用盡當地法律規定的一切可以利用的救濟方法，包括行政和司法救濟手段。在這些手段用盡之后，仍未得到合理救濟時，才可以提出領事保護。