民族團結目標管理：民族工作的一個創新

民族團結目標管理責任制在云南省的成功實施，是云南民族工作適應社會主義市場經濟新形勢的一次重大變革和創新。作為主要倡導者和操作者的云南省民委是如何看待這一民族工作新生事物的呢？本刊就此專訪了云南省民族事務委員會副主任高廣。

總體的民族團結，并不等于局部不會產生矛盾。所以，作為民族工作部門，必須圍繞經濟建設這個中心，圍繞全面建設小康社會這個目標，努力消除和減少不利于社會經濟發展的因素，始終把維護民族團結，鞏固和發展社會主義民族關系作為一項重要的工作職責和基礎性工作。

記者：云南省為什么要實施民族團結目標管理責任制？

高廣：這是時代的要求和云南省情所決定的。

改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經濟的不斷發展，中國社會各個方面都發生了深刻的變革。馬克思主義認為，民族問題是社會總問題的一部分，社會的變革，必然會反映在民族問題中，使民族問題呈現出許多新情況、新特征，涉及到社會各行各業和各個領域。這些新形勢下產生的民族問題，目前在云南，歸納起來主要有：一是少數民族地區社會經濟發展與全省和全國發展的差距不斷拉大，造成少數民族干部群眾心理上失衡，成為潛在的民族矛盾的誘因；二是隨著社會主義市場經濟體制的建立，資源權屬和經濟利益等方面的矛盾比較突出；三是忽視黨的民族政策、傷害少數民族感情的情況還時有發生；四是歷史遺留問題和復雜的社會矛盾，引起民族工作中的難點、熱點問題還不同程度存在；五是民族和宗教問題往往交織在一起，成為影響民族團結和社會穩定的一個敏感問題；六是西方反華勢力利用境外民族分裂主義分子和宗教極端分子對我進行的滲透、分裂活動從未停止，等等。這些問題產生的主要根源是少數民族地區經濟發展滯后，以及新型的經濟利益關系在民族關系中的反映，就其性質來說，絕大多數是人民內部矛盾，比較集中地表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化的發展方面。因此，毫無疑問，解決這些問題的基本方式是處理人民內部矛盾的方式，基本方針是“團結、教育、疏導、化解”，根本途徑是加快發展。

發展是一個動態的過程，受多種因素的影響，包括有利的和不利的。有利的因素越多，不利的因素越少，發展必然會較快較穩，反之，可能會遲滯甚至曲折。馬克思主義民族理論認為，民族問題具有長期性、復雜性、重要性、普遍性、敏感性。社會發展的規律告訴我們，社會總是存在著各種矛盾，總是在矛盾中前進。總體的民族團結，并不等于局部不會產生矛盾。所以，作為民族工作部門，必須圍繞經濟建設這個中心，圍繞全面建設小康社會這個目標，努力消除和減少不利于經濟社會發展的因素，始終把維護民族團結，鞏固和發展社會主義民族關系作為一項重要的工作職責和基礎性工作。

云南是一個多民族的省份，民族團結、社會穩定，是影響全省經濟社會發展的重要因素。歷屆云南省委、省政府都十分關心重視民族工作，因此，云南始終保持民族團結，邊疆穩固。在新的形勢下，如何做到與時俱進，更好地維護云南民族團結，保障社會穩定，促進經濟發展呢？云南省民委始終在思考這一問題，并且不斷總結經驗教訓。我們認為，民族問題并不是突如其來的，它有一個產生、發展、顯現的過程，在它的產生和發展時，矛盾一般是潛在的，不易發現的，它的顯現則是矛盾的公開化，一旦激化，往往以糾紛和沖突的形式表現出來。過去，由于工作機制和方式的局限，有的矛盾潛在發展時，我們沒能敏感地發現它，當矛盾公開化，產生糾紛和沖突時，工作就比較被動。如果再加上信息反饋不及時，延遲問題的處理，有的小問題就會演變成大問題，有的小沖突就會演變成大沖突。因此，社會上曾經有人稱民族工作部門為“救火隊”。

能不能防患于未然？能不能建立一種協調民族關系和應對突發事件的工作機制呢？云南省的各級民族工作部門從自己的實際出發，探索、創造出許多在新形勢下做好增進民族團結、維護社會穩定工作的思路和措施。其中，曲靖市在1992年開始嘗試實行民族團結責任制，將影響和維護民族團結的一些因素進行量化，分解到縣、鄉工作中，實踐的效果非常好。省民委及時對此進行調研總結，認為這是一種保障民族團結，維護社會穩定的有效方法，并在曲靖市民族團結責任制的基礎上按照現代管理中的系統工程管理模式，把維護民族團結的相關內容目標化，將民族團結這項涉及方方面面，似乎較抽象的工作量化和細分為可操作性很強的工作職責，最后形成一套制度化、規范化、科學化的，由領導、宣教、示范、協調、反饋、預警、應對、督察、考核、激勵等十個方面具體工作內容構成的民族團結系統管理工程，并在全省推廣實施。這就是民族團結目標管理責任制。

經濟基礎決定上層建筑，在新的形勢下，要適應社會主義市場經濟的發展，做好民族團結穩定工作，必須與時俱進，建立一整套與市場經濟相適應的科學工作方法。

記者：民族團結目標管理責任制實施以來取得了哪些成效和經驗？

高廣：民族團結目標管理責任制實施四年來，通過各級黨委、政府，各有關部門，尤其是各級民族工作部門的努力和扎實工作，取得了顯著成效。全省各民族和睦相處，民族地區各類矛盾糾紛明顯下降，社會治安逐步好轉，各類影響民族團結、社會穩定的矛盾糾紛和群體事件得到及時調處，改變了過去一些地方在民族團結穩定工作方面平時過問少、研究少，遇有問題時相互推諉，上交矛盾等種種弊端，進一步鞏固發展了云南各民族平等、團結、互助的社會主義民族關系，使之成為解放以來云南民族工作最好時期之一，為全省營造了民族團結、社會穩定的良好環境，為云南社會經濟發展奠定了良好的基礎。

通過實施民族團結目標管理責任制，我們從中得到了許多啟發，或者說初步取得了一些經驗，這就是：

一、各級黨委、政府高度重視，是做好民族團結工作的根本保障。推行民族團結目標管理責任制，是云南省委、省政府把握云南省情和國際國內形勢動態，進一步加強民族團結，維護社會穩定，促進民族地區和各少數民族的發展進步而采取的一項新舉措。由于各級黨委、政府高度重視這項工作，從工作機構、工作經費上給予落實，經常聽取民族工作匯報，檢查工作實施進展情況，采取特殊措施解決民族工作和民族地區的問題，使民族團結穩定工作的各項措施得以落實。

二、各部門密切配合和通力協作，是做好民族團結工作的重要基礎。民族團結穩定涉及社會問題的方方面面，需要全社會和各部門、各行業的關心、支持。很多地、州、市的民族團結工作領導小組，除有分管領導和民族工作部門參加外，還有統戰、經濟、公安、安全、扶貧、林業、水利、教育、文化等部門的領導同志參加，保證了責任制的落實，正是有了各部門密切配合、通力協作，有關民族團結穩定的信息更加準確，一些按常規需層層辦理、家家審批的事，因團結穩定的需要特事特辦，避免了部門、單位間相互扯皮、相互推諉，使很多隱患和突發事件得以及時解決在基層，消除在萌芽狀態。

三、建立制度化、規范化、科學化的管理機制，是做好民族團結工作的有效方法。經濟基礎決定上層建筑，在新的形勢下，要適應社會主義市場經濟的發展，做好民族團結穩定工作，必須與時俱進，建立一整套與市場經濟相適應的科學工作方法。經過多年探索，我們實施了民族團結目標管理責任制，把民族團結工作量化管理，強化了基層自覺做好民族團結工作的意識，使各類影響民族團結、社會穩定的矛盾糾紛和群體事件得到及時調處，加強了各有關部門之間的聯系和合作，有力地保障了云南的民族團結。

民族團結目標管理責任制，主要由領導、宣教、示范、協調、反饋、預警、應對、督察、考核、激勵這十個方面的具體工作內容組成，它們之間有著密切的聯系，共同構成了責任制的基礎。

記者：如何進一步完善民族團結目標管理責任制？

高廣：云南省民委系統民族團結目標管理責任制在省委、省政府領導的關心和高度重視下，在各級黨委、政府的大力支持和各級民族工作部門的不懈努力下，取得了明顯的成效。但是，還有一些問題亟待完善，如各地在實施責任制過程中，貫徹落實的情況不平衡，個別地區對于實施目標管理責任制的目的和意義認識不夠，檢查和督促不力，個別地方對必需的民族團結穩定工作經費還沒有安排落實等。總體上說，完善民族團結目標管理責任制，當前要抓好三個方面的工作：

一、進一步提高對實施民族團結目標管理責任制意義的認識。認識不到位，工作就會被動、勉強，認識到位了，工作才會積極、主動，所以，我們要通過各種渠道和方式，廣泛地宣傳民族團結和民族團結目標管理責任制，不僅在政府公共管理系統，而且要在社會各界和廣大群眾中形成民族團結高于一切的共識，形成共同自覺維護民族團結的合力，推動云南民族團結工作再上新臺階，保障全省經濟社會有良好的發展秩序和發展環境。

二、進一步充實完善相應的工作機制。民族團結目標管理責任制，主要由領導、宣教、示范、協調、反饋、預警、應對、督察、考核、激勵這十個方面的具體工作內容組成，它們之間有著密切的聯系，共同構成了責任制的基礎。例如，要是預警工作薄弱，就不可能及時發現問題、排查問題，就會影響到協調工作和應對工作的開展。因此，要保證民族團結目標管理責任制整體功能的發揮，必須充實和完善每一個具體的工作環節，保證每一項工作都要做到位。

三、進一步加強民族工作部門的自身建設，提高民族工作者的自身素質。做好民族團結工作，除了要有科學的制度和方法外，還要有一個高效運作和科學管理的工作機構，有一支政治堅定、業務精良和作風過硬的高素質隊伍，才能相得益彰，打得了硬戰，才能適應得了復雜多變的局面，把影響民族團結穩定的問題處理在基層，解決在萌芽狀態。

民族團結目標管理責任制的實施，應該說是云南民族工作適應社會主義市場經濟發展的一次創新。它把現代公共管理中的相關理論與云南民族工作的實際相結合，形成了制度化、規范化、科學化的民族團結系統管理工程。

記者：民族團結目標管理責任制對做好新時期民族團結工作有何重大意義？

高廣：民族團結目標管理責任制的實施，應該說是云南民族工作適應社會主義市場經濟發展的一次創新。它把現代公共管理中的相關理論與云南民族工作的實際相結合，形成了制度化、規范化、科學化的民族團結系統管理工程。與傳統的民族團結工作的方式比較，實現了三個轉變：

一是實現了從被動到主動的轉變。云南民族眾多，民族分布大雜居小聚居，各民族各地區之間發展不平衡，在計劃經濟體制下，資源權屬、經濟利益等問題不突出，各民族的聯系交往不頻繁，相應地，民族關系中的社會矛盾、經濟矛盾也就不多，民族團結工作更多地靠單純的、從上而下的行政管理和宣傳教育。隨著市場經濟的發展，經濟矛盾和民族交往中產生的社會矛盾相對多發起來，一些地方在處理這些矛盾時，由于缺乏相應的工作機制，不同程度地存在著互相推諉、上交矛盾等情況，以致一些小矛盾演變成大沖突，嚴重影響了當地經濟社會發展，民族工作部門在這個過程中也顯得很被動。實施民族團結目標管理責任制后，有了一套較完整的工作制度，使民族團結工作有章可循，有的放矢，工作的主動性大大增強了，民族團結穩定也得到了更有力的保障。

二是實現了從局部分散運作狀態到網絡化系統化運行狀態的轉變。過去做團結穩定工作，雖然有上級的指導和部署，但多數情況下是各地各自為政，部門之間條塊分割，缺乏相互之間的溝通、交流，不利于及時協調和妥善處理影響民族團結的各種問題。實行民族團結目標管理責任制后，有了明確的共同的工作目標和內容，形成了縱向和橫向的網絡化工作體系，面對影響民族團結的問題和突發事件，能夠做出迅速而妥善的應對，從一種局部分散的工作狀態轉變為整體性系統性較強的工作狀態。全省上下信息暢通，而且互相間產生了一定的工作競爭，調動了廣大民族工作者和各方各面的積極性，有力地推動了民族團結工作的發展。

三是實現了從單一工作職能向綜合性工作職能的轉變。應該承認，民族團結目標管理責任制實施之初，主要是為了保證團結穩定工作，目標比較單純，因此，工作思維主要局限在圍繞影響民族團結的矛盾糾紛的排查、反饋、處理方面。隨著工作的深入，我們發現，就事論事并不能從源頭上減少和制止民族糾紛和矛盾的發生，民族團結工作是一項綜合性很強的工作。因此，全省各地各級民族工作部門在開展這一工作時，不斷地進行充實創新，例如：增加了民族團結示范村建設等內容，增強了多渠道多方式宣傳民族理論和民族政策，以及民族知識的普及和“三個離不開”的教育，進一步完善了責任制的整體職能，使民族團結目標管理責任制實現了從單一的保證團結穩定工作職能向綜合性的民族工作職能轉變，為民族團結工作打下了更加廣泛和堅實的經濟社會基礎。

民族團結目標管理責任制在云南的實踐僅短短幾年，還有許多有待完善的地方，如果說它能夠給新時期民族工作有一定借鑒，主要歸功于省委、省政府的正確領導和關心，歸功于全省各級民族工作部門和廣大民族工作者對民族工作的執著追求、不懈努力和與時俱進的創新精神，歸功于各有關部門、社會各界、各族干部群眾的大力支持。我們希望它能夠不斷推陳出新，不斷開花結果，為實現各民族共同進入全面小康社會而作出貢獻。

（本欄目部分圖片選自云南人民出版社《七彩樂土——云南民族大觀》）

資料鏈接

云南省民委系統2003年民族團結目標管理考核辦法

第一條?搖根據《云南省民委系統2003年民族團結目標管理責任書》，制定本辦法。

第二條?搖考核采用量化評分，滿分100分，全面完成目標管理責任各項條款的為滿分，達不到標準按條款扣分。

第三條?搖積極爭取黨委、政府對民族工作的領導，把民族工作納入黨委、政府的議事日程。（25分）

1、地、縣兩級民族工作部門要積極主動向黨委、政府分管領導請示匯報，黨委、政府每年至少召開一次會議研究部署民族工作。（6分）

2、地（州、市）的民族工作部門要確定主管民族團結穩定工作的部門和具體的工作人員，縣（市、區）的民族工作部門要明確一把手分管民族團結穩定工作。（5分）

3、在民族自治地方的所有鄉（鎮）、民族鄉及民族工作任務繁重的鄉（鎮）都要確定分管民族工作的領導，配備民族工作專（兼）職干部。（6分）

4、安排專項經費，保障民族團結穩定工作順利開展。（4分）

5、建議地方黨委、政府或組織人事部門制定下發文件，把民族團結穩定工作作為考核干部政績的要素之一，與晉級、晉職和評優、獎懲掛鉤。（4分）

第四條?搖在轄區內全面完成民族團結目標管理，簽訂責任書，并做到年初有部署，平時加強指導、監督、檢查，年終有考核總結并實施獎懲，切實做好轄區內的民族團結穩定工作。（50分）

1、加強民族團結目標管理責任制，層層簽訂責任書，把民族團結目標管理責任制全面簽訂落實到民族自治地方的所有鄉（鎮）、民族鄉、民族工作任務繁重的鄉（鎮）及民族關系協調任務較重的村民委員會和街道辦事處。（6分）

2、主動采取措施或積極配合有關部門及時排除影響民族團結的各種隱患。（8分）

3、主動開展或積極配合有關部門化解影響民族團結的矛盾糾紛和妥善處置群體性事件，使之解決在萌芽狀態和基層。（10分）

4、每年組織一次民族團結穩定工作專項調研，形成調研報告并報送省民委政策法規處。（4分）

5、對本轄區內發生的直接影響民族團結和社會穩定的突發事件的信息，一般應在六小時內報送省民委政策法規處；對群體事件的調處工作情況要“一日一報”，并將事件處理結果報送省民委政策法規處。（6分）

6、認真處理來信來訪，努力做到件件有答復，事事有結果。（2分）

7、認真組織參加法制培訓，取得行政執法和行政督察資格，持證上崗。（3分）

8、每年11月底前組織完成對各縣（市、區）民族工作部門實施民族團結目標管理責任制情況進行檢查、考核并兌現獎懲。（3分）

9、按照考核辦法，認真做好自評，按要求報送總結報告（3分）

10、做好立卷歸檔，建立健全民族團結目標管理責任制工作檔案。每年年底省民委組織考核考評時，應當報規范的檔案。（3分）

11、協調同級黨委、政府的有關部門共同做好民族團結穩定工作，對此項工作做得好的部門適當給予獎勵。（2分）

第五條?搖認真開展馬克思主義民族觀、黨的民族政策和民族法律法規宣傳教育，積極開展“四五”普法。（25分）

1、在同級黨校、行政學校和民干校開設馬克思主義民族觀、黨的民族政策、民族法律法規等課程和講座。（3分）

2、在各級各類學校中開展民族團結教育，在所有中小學開設《民族政策常識》和《民族常識》課，使“三個離不開”的思想和民族團結的優良傳統代代相傳。（4分）

3、按照省民委“四五”普法規劃的要求，制定2003年度全面的普法實施計劃，并認真組織實施，年終報送單項小結。（4分）

4、運用各種新聞媒體和陣地，采用多種形式，積極宣傳民族政策和民族法律法規，完成民族報刊征訂任務。（5分）

5、開展民族團結月、民族團結周、民族團結日宣傳教育活動。（3分）

6、有針對性地在民族團結示范村（街道辦事處）的各族干部群眾中，開展民族團結與法律法規的宣傳教育活動。（6分）

第六條?搖本辦法由云南省民委每年組織一次考核評定。按定量和定性的考核辦法，對得分在85分以上的地級民族工作部門，按考核分值兌獎；得分在70—85分的不獎不懲；70分以下給予通報批評。