排污權(quán)交易的中國實驗

盡管近來SARS（嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥）在中國局部地區(qū)蔓延，美國環(huán)保協(xié)會（Environmental Defense Fund）首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜丹德博士還是來到了中國。作為4月初在西安開辦的“兩控區(qū)二氧化硫污染控制重點企業(yè)培訓(xùn)班”的主講人，杜丹德非常重視此次中國之行，因為他將向那些“排污大戶”重點講述二氧化硫的排污權(quán)交易理論。在他看來，中國正在進(jìn)行的二氧化硫排污權(quán)交易試點工作即將面臨重大的突破。

杜丹德的樂觀是有理由的。3月14日，國家環(huán)保總局局長解振華在“兩會”期間舉行的專場新聞發(fā)布會上明確表示：“我國準(zhǔn)備在今后的幾年當(dāng)中實行總量控制和排污許可證制度。在這個基礎(chǔ)之上，開始在一些重點地區(qū)，首先在二氧化硫方面實行交易。”他認(rèn)為，排污權(quán)交易能“以盡可能小的成本來解決更多的環(huán)境問題”。

解振華同時還宣布，試點之后將會推行排污交易政策。

科斯定理的環(huán)境應(yīng)用

據(jù)杜丹德介紹，排污權(quán)交易的主要思想是：在滿足環(huán)境要求的前提下，設(shè)立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買賣，以此進(jìn)行污染物的排放控制。

美國環(huán)保協(xié)會中國項目負(fù)責(zé)人張建宇博士解釋說，企業(yè)節(jié)約下來的污染排放指標(biāo)，將成為一種可以用于交易的“有價資源”和“無形財產(chǎn)”，既可在企業(yè)與企業(yè)間進(jìn)行商業(yè)交易，也可“儲存”起來以備自身擴(kuò)大發(fā)展之需。而那些無力或忽視使用減少排污手段、導(dǎo)致手中缺乏排放指標(biāo)的企業(yè)，將不得不按照市場價格，向市場或其它企業(yè)購買指標(biāo)。

排污權(quán)交易是科斯定理在環(huán)境問題上的典型應(yīng)用。1960年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在《社會成本問題》的論文中，首次提出在交易費(fèi)用為零的假設(shè)下，資源最優(yōu)配置與產(chǎn)權(quán)安排無關(guān)。

科斯定理應(yīng)用于環(huán)境問題的基本思想仍是社會成本和經(jīng)濟(jì)效益。環(huán)境污染問題是典型的負(fù)外部性問題——經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境造成了負(fù)面影響，而又未計入市場交易的成本和價格中。針對此，控制環(huán)境污染引入了市場機(jī)制：1980年，排污收費(fèi)制度在西德以法律形式確定。

盡管排污收費(fèi)通過加大企業(yè)成本起到了一定的遏制排污作用，但因其主要依靠行政力量來貫徹和執(zhí)行而具有局限性。于是，為進(jìn)一步減少社會成本和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益，以產(chǎn)權(quán)為核心的新的市場機(jī)制——排污權(quán)交易應(yīng)運(yùn)而生。

排污權(quán)交易的實質(zhì)是企業(yè)獲得了環(huán)境物品的產(chǎn)權(quán)，即企業(yè)擁有排污的權(quán)利。于是，追求利潤最大化的企業(yè)在購買排污權(quán)和治理之間做出選擇。當(dāng)治理成本高于排污權(quán)市場價格時，企業(yè)會購買排污權(quán)；反之，企業(yè)則傾向于通過治理以“生產(chǎn)”更多的排污權(quán)來出售。

排污權(quán)交易最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于20世紀(jì)70年代提出，首先被美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）應(yīng)用于大氣以及河流污染的治理。而后，德國、澳大利亞、英國等相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易政策的實踐。這一階段被稱為試驗期。為了緩解美國和加拿大日趨嚴(yán)重的酸雨污染，1990年美國通過了《清潔空氣法》修正案，其中第四款提出了酸雨防治計劃項目。該項目計劃在十年內(nèi)削減一半二氧化硫排放量。同時，國會批準(zhǔn)可以用排污權(quán)交易作為實現(xiàn)削減的手段。

這之后，依照法律依據(jù)和詳細(xì)的實施方案，美國進(jìn)行了迄今為止最廣泛和最成功的排污權(quán)交易實踐，在經(jīng)濟(jì)增長的同時實現(xiàn)了二氧化硫排放量的大幅度減少。

美國環(huán)保協(xié)會中國項目負(fù)責(zé)人張建宇博士指出，排污權(quán)交易是鼓勵企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步治理污染和精打細(xì)算，最大限度地節(jié)約防治污染費(fèi)用和減少排放總量，追求以最低費(fèi)用使用最少排放指標(biāo)的一種新興市場手段。

不可能的任務(wù)？

這是一個讓很多人倍感沉重的數(shù)字——2000年中國二氧化硫排放總量達(dá)到1995萬噸，首次超過美國，成為世界二氧化硫第一大排放國。

中國是一個燃煤大國，煤炭占一次性能源消費(fèi)總量近70％，由燃煤產(chǎn)生的二氧化硫污染相當(dāng)嚴(yán)重，燃煤排放的二氧化硫和顆粒物成為中國首要控制的大氣污染物。二氧化硫和所產(chǎn)生的酸雨污染嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)，腐蝕建筑材料，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，危害人體健康，造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大。1995年，國家環(huán)保總局曾委托專家根據(jù)當(dāng)年二氧化硫的排放量做過一個大致的測算，結(jié)果令人心痛不已：二氧化硫當(dāng)年所造成的經(jīng)濟(jì)損失大約是1100多億元。

1998年1月，國務(wù)院批復(fù)了酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)（簡稱“兩控區(qū)”）的劃分方案，并提出了酸雨和二氧化硫污染的控制目標(biāo)。2001年通過的國家“十五”計劃綱要中，明確提出2005年全國二氧化硫排放量在2000年的基礎(chǔ)上減少10％、“兩控區(qū)”二氧化硫排放量減少20％的總量控制目標(biāo)。

據(jù)國家環(huán)保總局污控司大氣噪聲處的劉孜介紹，“兩控區(qū)”包括了四個直轄市和21個省會城市，16個沿海開放城市中有11個處于“兩控區(qū)”內(nèi)。“兩控區(qū)”內(nèi)的人口占全國總?cè)丝诘?9％，國民生產(chǎn)總值約占全國的67％。

劉孜指出，國家的要求非常明確：一方面，經(jīng)濟(jì)要加快發(fā)展速度；但另一方面，污染不僅不能增加，而且要大幅度削減。

中國電力行業(yè)電源結(jié)構(gòu)以火電為主，電力用煤占總用煤量的40％多，電力行業(yè)作為二氧化硫的高架排放源是酸雨污染的主要制造者。但據(jù)國家計委的統(tǒng)計顯示，“十五”頭兩年每年新增加的電力裝機(jī)容量在2000萬千瓦以上，其中大部分仍是火電。預(yù)計2002年～2005年，電力裝機(jī)容量的增長速度還將更快。

在很多人看來，“兩控區(qū)”的減排目標(biāo)幾乎就是一個“不可能完成的任務(wù)”。

“排污權(quán)”概念進(jìn)入中國

面對嚴(yán)峻的環(huán)境問題，以國家環(huán)保總局為首的各界人士很早就開始了一系列的嘗試。

1989年，中國開始實施排污許可證制度，這是中國環(huán)境管理“新五項制度”中的重要一項，其基礎(chǔ)是對污染物的排放實施總量控制。1991年，國家環(huán)保總局選擇試行排放大氣污染物許可證制度。1994年，這項制度在全國所有城市推行。據(jù)有關(guān)人士介紹，在此期間，國家環(huán)保總局邀請了眾多國外的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家來華介紹經(jīng)驗。自那時起，“排污權(quán)交易”概念開始進(jìn)入中國。

1990年至1994年，國家環(huán)保局污控司在全國16個重點城市進(jìn)行了“大氣污染物排放許可證制度”的試點，同時在六個城市進(jìn)行了大氣排污交易試點。

據(jù)美國環(huán)保協(xié)會中國項目負(fù)責(zé)人張建宇博士的介紹，我國目前探索的二氧化硫排污權(quán)交易一般分為四個步驟。

首先是分配，即將排污權(quán)分配給企業(yè)，因為要交易就要先界定產(chǎn)權(quán)。這也是把國家或者某一地區(qū)整體的環(huán)境總量控制目標(biāo)分解到每一個排放者身上的過程。這一環(huán)節(jié)涉及一系列操作問題，最核心的一點就是要按照“三公”——公開、公正、公平原則合理分配。

其次是界定。分配給企業(yè)的排污權(quán)需要通過法律形式界定下來，具體來講就是通過國家向企業(yè)發(fā)放排污許可證來承認(rèn)企業(yè)擁有排污權(quán)以及多少。這一環(huán)節(jié)主要涉及許可證如何發(fā)放、確定企業(yè)擁有許可證后的權(quán)利和義務(wù)等。

第三是交易，即企業(yè)間轉(zhuǎn)換排污權(quán)利的過程。其中包括交易的平臺搭建、交易的各方（包括政府）的定位和分工等。

最后，一個很重要的環(huán)節(jié)是交易后的監(jiān)督。沒有對排污量一個準(zhǔn)確的計量就沒有一個對產(chǎn)權(quán)清晰的界定。沒有有效的監(jiān)督，交易本身將失去意義。排污權(quán)交易的市場體系也正是圍繞著這四個步驟得以最終建立起來。

國家環(huán)保總局污控司大氣噪聲處的劉孜指出，排污權(quán)交易的實施將很好地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有限的污染物排放總量指標(biāo)之間的矛盾：為了保證區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，區(qū)域內(nèi)污染物排放總量指標(biāo)是有限的。新企業(yè)上馬或企業(yè)擴(kuò)大發(fā)展，不可能做到零排放。為了不增加區(qū)域總的污染物排放總量指標(biāo)，就必須給新、改、擴(kuò)企業(yè)獲得污染物排放總量指標(biāo)的機(jī)會。否則，新的、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)或擴(kuò)展方案將因無法獲得污染物排放總量指標(biāo)而流產(chǎn)，這又將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無法發(fā)展，從而成為政策實施的死結(jié)。

劉孜認(rèn)為，排污權(quán)交易的實施可以使新的、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)或擴(kuò)展企業(yè)，從其他企業(yè)購買發(fā)展所需的污染物排放總量指標(biāo)。這一方面不突破區(qū)域污染物排放總量，同時，實現(xiàn)污染物排放大幅度削減的企業(yè)還可從市場得到經(jīng)濟(jì)回報，大大提高其主動削減污染物排放的積極性，從而保證區(qū)域污染物排放總量的進(jìn)一步降低。

2002年3月，國家環(huán)保總局決定進(jìn)一步加大排污權(quán)交易的試點力度，在四省三市——山東、山西、江蘇、河南和上海、天津、柳州開展“二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實施的示范工作”。此后，華能電力公司被納入試點范圍。美國環(huán)保協(xié)會被選定為此次試點的合作伙伴。

江蘇試點先行

作為全國惟一既有酸雨污染控制區(qū)又有二氧化硫污染控制區(qū)的省份，江蘇省在兩年多來的排污權(quán)交易試點中創(chuàng)下了兩個“第一”。

2001年11月，江蘇省南通市兩個行業(yè)不同的企業(yè)做成了一筆特殊的買賣。交易的賣方南通天生港發(fā)電有限公司是一家有著70年歷史的老國有企業(yè)，多年來一直是電力系統(tǒng)的“一流火電發(fā)電廠”。由于排污總量不斷下降，天生港每年二氧化硫?qū)嶋H排放量與環(huán)保部門核定的排污指標(biāo)相比，有數(shù)百噸的“節(jié)余”。買方是一家年產(chǎn)值數(shù)十億元的大型化工合資企業(yè)，意欲擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模但又面臨排污超量的問題。依靠政府的牽線搭橋，雙方進(jìn)行了我國第一例排污權(quán)交易。

根據(jù)協(xié)議，賣方將以50萬元的價格有償轉(zhuǎn)讓1800噸二氧化硫的排污權(quán)，供買方在今后六年內(nèi)使用。二氧化硫排污權(quán)以年度為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)讓（每年300噸），交易費(fèi)用按年度進(jìn)行結(jié)算。合同期滿，排污權(quán)仍歸賣方所有。《合同》還規(guī)定，合同期內(nèi)買方未使用完的排污權(quán)可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用，還可以出讓給第三方使用。

據(jù)張建宇博士介紹，江蘇省不僅是中國最早一批試驗排污許可證制度的地區(qū)，而且這一制度在試點后逐步成熟并保留下來。國家環(huán)保總局大氣噪聲處的劉孜也認(rèn)為，江蘇省具有探索排污權(quán)交易體系建立的良好基礎(chǔ)和條件。

2002年9月30日，江蘇省環(huán)保廳與省經(jīng)貿(mào)委正式公布了《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》，這是國內(nèi)出臺的第一部排污權(quán)交易辦法。辦法對排污交易的基本原則、適用范圍、環(huán)境保護(hù)行政主管部門基本職責(zé)和任務(wù)、管理和保證措施等作出了詳細(xì)規(guī)定。

今年1月3日，在公開征求各方意見后，江蘇省針對排污權(quán)交易的初始環(huán)節(jié)——排污權(quán)額度的分配——制定了專門的規(guī)定，《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排放控制配額分配方案》出臺。江蘇省排污權(quán)交易的法規(guī)基礎(chǔ)初步建立起來。

此后不久，今年1月中旬，江蘇完成了首筆異地二氧化硫排污權(quán)交易。位于江蘇省太倉市的太倉港環(huán)保發(fā)電公司以340萬元的價格，向南京市下關(guān)發(fā)電廠購買為期兩年的二氧化硫排污權(quán)。

太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司是因蘇州市電力需求缺口較大而興建的一項骨干發(fā)電工程。該公司正處在擴(kuò)建之中，公司的二氧化硫總量控制指標(biāo)已沒有余量，而公司每年仍要增加2000噸的二氧化硫排放量。在此同時，裝機(jī)容量為25萬千瓦的南京下關(guān)發(fā)電廠通過引進(jìn)先進(jìn)的治理技術(shù)，使得該廠每年實際排放的二氧化硫比環(huán)保部門核定的排污總量指標(biāo)減少了3000噸。

根據(jù)買賣合同，從今年7月起至2005年，太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司每年將從南京下關(guān)發(fā)電廠購買1700噸的二氧化硫排污權(quán)，價格為1元/公斤。2006年以后，雙方要根據(jù)當(dāng)時的二氧化硫排污權(quán)交易市場行情，再行決定價格。

作為專家全程參與了此項交易的張建宇告訴《財經(jīng)》，此次交易前，江蘇省環(huán)保廳特地聘請了具有環(huán)境影響評價資格的第三方——南京電力環(huán)保研究所對本次交易進(jìn)行了評估。評估內(nèi)容主要是交易是否會對買入的一方所在地造成新的污染以及交易雙方是否符合條件等。據(jù)悉，最終的成交價格也主要依據(jù)了評估單位作出的建議，并得到了交易雙方的認(rèn)可。

據(jù)張建宇介紹，根據(jù)環(huán)保部門的測算，目前安裝了脫硫設(shè)備的電廠每公斤二氧化硫的治理成本在1元～2元之間。

在得到企業(yè)的認(rèn)可后，下關(guān)電廠的治污成本被定為1.6元/公斤。同時，由于買方太倉港公司將增加排污量，按照規(guī)定，每公斤二氧化硫的排放還將繳納0.6元的排污費(fèi)。最后，轉(zhuǎn)讓價格確定為治污成本減去排污費(fèi)，即1元/公斤。

張建宇承認(rèn)，目前已經(jīng)達(dá)成的排污權(quán)交易基本都還是靠政府“拉郎配”，有關(guān)部門在買賣中起到了主導(dǎo)作用。但他認(rèn)為，在目前法律和有關(guān)規(guī)定缺位的情況下，試點工作離不開環(huán)保部門的信息提供和有關(guān)專家的技術(shù)支持。在交易市場體系建立前，政府不得不短暫地充當(dāng)“市場中介”的角色，包括對交易價格的建議等。

值得注意的是，有調(diào)查顯示，目前江蘇省的煙氣連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)運(yùn)行情況并不理想，很多處于停運(yùn)狀態(tài)。專家指出，完整、精確的排污信息是有效實行排污權(quán)交易的關(guān)鍵所在。只有當(dāng)排污權(quán)交易的量與實際排污量對應(yīng)起來，才能真正確保實行排污權(quán)交易的目的。

據(jù)國家環(huán)保總局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)透露，華能電力的企業(yè)內(nèi)部試點以及上海和江蘇的跨省交易將在近期取得突破性進(jìn)展。此后，國家環(huán)保總局將在現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，以政策建議報告的形式上報國務(wù)院有關(guān)部門。

“我們最大的期待，還是在二氧化硫排污權(quán)交易上能夠盡快實現(xiàn)有法可依。”國家環(huán)保總局污控司大氣噪聲處的劉孜說。