減免農業稅：農稅改革第一步

11月7日，財政部常務副部長樓繼偉在“世界經濟發展宣言大會”上一語驚人：“我國要逐步實現城鄉稅制統一?！?/p>

一言既出，反響熱烈。

近年來，城鄉稅制不統一的政策已遭到越來越多的不滿。比如，從所得稅的角度看，城里人800元以上才繳納個人所得稅，而經濟條件相對較差的農民，卻沒有起征點和免征額之說；再從稅率的角度看，農業稅的基本稅率是7％，加上附加稅，其總體稅率為常年產量的8.4％，而且不可以抵扣；而增值稅的平均稅率為17％，在扣除抵扣的因素之后，增值稅的實際稅負是3％～4％，與農業稅的稅率相差四個百分點左右。相比之下，農業總體稅負明顯偏高。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊直截了當地指出：“稅收制度對農民存在明顯的不公?！?/p>

作為財政部常務副部長，樓繼偉的表態顯然預示著新的政策動向。而對于“實現城鄉稅制統一”的具體步驟，他也做出了具體的描述：“穩步推進農村稅費改革，在完善改革試點工作的基礎上，逐步降低稅率，降低農業稅的稅率。”

消息人士透露，農村稅費改革方案很可能是：從明年開始，取消農業特產稅，農業稅稅率每年降低1％。到本屆政府任期結束為止，農業稅的稅率基本維持在3％左右。這一稅率與目前通行的流轉稅的實際稅率大體一致。

雖然此方案只是將改革放在稅率的調整上，沒有涉及稅制本身，但可以看出中央對“三農”問題的重視程度。

農民的福音

“農業稅率的調低，對于降低農民負擔，解決‘三農’問題的好處很多?！鞭r業部農村改革試驗區辦公室處長朱守銀告訴《財經》。

國家信息中心預測部周景彤曾經對此做過深入調研。他認為，近20年農村居民收入的增長遠低于全國經濟的增長速度。例如，全國GDP從1980年到2000年增長了19.8倍，城鎮居民人均可支配收入增長13.2倍，而農村居民家庭人均收入僅增長了11.8倍，遠低于全國GDP和城鎮居民收入的增長速度，這直接導致了城鄉居民收入差距持續拉大。1980年，中國城鄉居民收入比為2.50:1，而2000年這一比值擴大到2.79:1，尤其是1998年以來，這一趨勢表現得更加明顯，城鎮居民收入平均增長7％左右，而農民收入的增長幅度還不到2.5％，遠低于同期城鎮居民收入增長速度。

除此之外，在不同省份、不同地區，城鄉收入的差距更加明顯。2000年，上海市城鎮居民人均可支配收入為11718元，而西藏農村居民家庭人均收入僅為1330元。

周景彤據此認為，減免農業稅是農民減負增收、縮小城鄉居民收入差距的客觀要求。

也有專家認為，減免農業稅是幫助農民迎接中國“入世”挑戰的客觀要求。中國加入WTO，農業可能是受到沖擊最大的行業之一。由于中國農業生產效率低下、農產品科技含量不高，使農產品成本過高，在國際市場上缺乏競爭力；再加上隨著配額內農產品進口關稅將逐步調低，物美價廉的外國農產品進入中國市場，中國的農業很可能受到沖擊。在這種情況之下，降低農業稅稅率，以減輕農產品的稅負，可謂一舉兩得。

財政缺口如何填補

改革農業稅，首先需要的是逐步降低農業稅的稅率，令農產品與一般商品的稅負處在相同的水平。在這方面，各界的呼聲一直很高，但一直遲遲未能實行，其中一個很大的原因是政府的財力問題。

其實，近些年來，農業各稅收入在全國稅收總收入中所占比重逐年減小，2000年末，農業各稅占各項稅收總收入的比重由1996年的5.35％下降到3.69％，降低近兩個百分點。據財政部有關專家透露，目前全國的農業稅收入有600億元左右。

但是，因為農業稅是地方稅，對于各地方尤其是農業大省來說，農業稅仍是重要的地方收入來源，因而降低農業稅的稅率，必然導致地方財政收入的減少。

今年9月初，記者曾經就農業稅的改革問題采訪過一些農業問題專家和主管農村稅費改革的官員，他們大多認為，由于財政壓力等原因，農業稅的改革遠非短期內所能完成。因為全面改革農業稅制將對地方財政尤其是縣鄉財政帶來直接的影響，其造成的財政缺口，經濟發達的省份尚可以消化，而財力相對薄弱的農業大省，卻需要必須由中央財政填補缺口。而這些年中央的硬性支出很多，要拿出錢來進行轉移支付也很困難。

朱守銀認為，面對降低稅率形成的“缺口”，有兩種解決辦法：地方應盡量減少成本，中央則增加對地方的轉移支付。而中央將把地方分為三種情況：對于東部經濟發達的省市，采取由地方自行消化的辦法；對于中部的省份，中央和地方財政將各自分擔一部分缺口；對于西部財力困難的省份，其缺口主要由中央財政補貼。

目前，中央財政究竟能拿出多少來對地方的收入缺口進行補貼還是一個未知數。記者屢次就中央財政行轉移支付的問題向有關人員詢問，答復均是正在測算中，轉移支付的數額尚未最終確定。但肯定會有一些省市將自行消化缺口。如上海市今年就已經對農民實行農業稅免征政策，根據測算，上海今年將減收1.43億元。上海市財稅局稅費改革辦公室朱煒琴處長表示，農業稅的收入在上海的財政收入中所占的比例很小，自行消化缺口應不成問題。

三種方案

朱守銀認為，目前調低農業稅稅率的改革方案只是降低稅率，減少農民稅負，還處在“量變”階段。但沒有涉及農業稅稅制本身的“質變”。

在現代稅制中，稅收一般是根據商品的“流轉額”征收的，或者是對納稅人生產、經營的活動產生的利潤或其他性質收入的凈所得征收。而現行的農業稅則不分生產經營的效益。從實質上說，農業稅已經退化成一種定額土地稅。國家稅務總局副局長許善達認為，目前征收的農業稅實際上就是地租。

事實上，農業稅不大可能和農業特產稅一樣被逐步取消，因為這會造成的稅收“真空”。農業稅很可能由其他稅種來代替。

從國際經驗來看，可以替代農業稅的稅種有所得稅、增值稅和土地資源稅。其中所得稅是對農民出售農產品所得的收入課稅；增值稅是對于農產品的增值額征稅；土地資源稅是針對土地資源所征收的稅。這三個稅種原理各異，在稅率和計稅方式上也不盡相同。目前主流觀點比較傾向于采用后兩種方案。

用增值稅來代替農業稅，對進入市場的農業商品征收增值稅，是目前主流的改革思路之一。普遍的觀點認為，對農產品征收統一稅率的增值稅，可以使農產品增加的實際負擔通過價格轉嫁給其他企業和個人消費者，這樣提高了縣鄉兩級財政的集財功能，而農產品在生產加工過程中投入的生產資料所含的增值額也可以得到充分抵扣，提高農產品的競爭力。這樣按農業實際產出水平的征稅，征收稅率單一，征稅透明，可以做到按能力公平稅負，強化了稅收對收入財富的再分配功能，減小收入分配差距。

構建增值稅式農業稅制度的主要目的不是從農村經濟中籌集財政收入，不是增加農民負擔，而在于建構現代流轉稅制，促進農產品的進一步商品化，使增值稅制更加合理有效，準確控制農村稅源，防止工業產品稅收負擔向農產品轉移。從某種程度上講，這不是簡單的農業稅制的建構，而是更大意義上的流轉稅制度改革。

但是，也有專家指出，由于我國農村稅收征管力量有限，農村居民的收益核算體系不健全，在農村建立增值稅的制度還存在一定困難。而且，對于農產品征收增值稅，其抵扣和計算都比較困難。而用土地資源稅代替農業稅，按照地畝計征的方式，可行性較強。因此，應該先用土地資源稅代替農業稅，等到農產品商品化程度提高，再建立以增值稅為核心的現代流轉型農業稅制。