黨內監督立規在即

11月13日，是河北省國稅局原局長李真生命的最后一天。河北省唐山市人民法院根據最高人民法院對其受賄、貪污一案作出的死刑復核裁定和執行死刑命令，在這一天的上午對李真執行了死刑。

李真曾是河北省原省委書記程維高的秘書。今年8月，中央紀律檢查委員會宣布開除曾擔任河北省人大常委會主任程維高的黨籍，并撤銷其正省級職級待遇。而時至年底，關于程維高的問題，人們再沒有等到進一步的說法。扳倒程維高的關鍵性人物、曾任中央河北省“三講”巡視組組長的陰法唐將軍近期上書中央，談程維高在“三講”期間的問題(詳見輔文《“三講”期間的程維高》)。

在反腐敗領域，2003年顯然不同尋常。一年內，中國的中高層政壇頗多落馬人物：除程維高之外，4月，新華社報道，中央紀委常委會對貴州省委原書記劉方仁嚴重違紀問題進行審查，鑒于其收受賄賂行為已涉嫌犯罪，將其移送司法機關依法處理；5月，北京市第二中級人民法院以受賄罪一審宣判判處云南省原省長李嘉廷死刑，緩期二年執行，剝奪政治權利終身；時近年底，原國土資源部部長田鳳山又被“雙規”……

記者獲知，在中共高層不斷處理官員違紀的同時，一部名為《中國共產黨黨內監督條例》的規章也在緊張的制定中。該條例的目的，是從另一條途徑，通過加強黨內監督，遏制官員違紀。

尋求黨內反腐利器

據中共中央黨校黨建部教研室主任高新民介紹，《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《條例》）于去年十六大結束之后即開始醞釀，今年年初，中共中央紀律檢查委員會正式著手起草。

另有消息稱，這部《條例》已基本成文，并經過中共中央政治局常委會討論，目前《條例》正處于進一步修改完善之中。記者并從中紀委獲悉，這部《條例》將正式公布實施。

甄小英是中央社會主義學院副院長，黨建問題專家，她認為，由于黨員干部所擁有的權力是為公眾提供服務的，因此，黨內監督實際是通過黨內的組織和黨員個體，對擁有權力黨員行使權力的過程進行的監督，其主要內容包括專業監督機構，即紀委的監督、黨組織對黨員個人的監督、上級對下級的監督以及下級對上級的監督等。此外，黨內報刊所進行的輿論監督同樣也屬于黨內監督的范疇。

“實際上，黨內監督的加強，歸根到底就是要進行黨內民主的變革。”這是甄小英和高新民一致的看法。

高新民提醒《財經》注意，十六大報告提及反腐工作時，專門提出了發展民主，創新體制的思路，“在反腐敗領域提創新體制，這是從來沒有過的。”

甄小英介紹說，《條例》需要把基層黨員所應該擁有的知情權、參與權、監督權、求助權等規范下來，特別強調黨員的民主權利，使下情上達的渠道暢通。“沒有民主，就談不上監督。”甄小英如是說。

高新民認為，從某種意義上，該條例的制定和出臺，意味著反腐敗工作方向的一種轉變。此前，黨內監督基本無制度可循，反腐敗工作的重點包括三個方面，即：號召廉潔自律；查辦大案要案；糾正行業不正之風。《條例》的出臺，將有可能在制度完善的基礎上，將反腐敗工作的重點從上述的三個“點”向更廣的“面”上推進。

黨內監督現狀的體制缺失

11月11日，天氣頗有些干冷。中共老黨員、上世紀80年代初擔任過西藏自治區黨委第一書記、第二炮兵副政委，1988年被授予中將軍銜的陰法唐接受了《財經》的專訪。他說：“黨內監督，最關鍵的是對一把手的監督。”

1995年后，陰法唐曾受命先后對20多位省部級干部進行過考查。其中，1999年陰法唐率中央“三講”巡視組在河北巡視時，發現了程維高的問題，并向中央進行了匯報，此舉直接導致了程維高最后被處理（詳見本刊2003年第16期《是誰扳倒了程維高？》）。

正是在諸如此類的考查過程中，陰法唐發現在現行的制度安排中，黨內對各級一把手的監督仍需加強。

在對一把手缺少有效監督的問題上，高新民與陰法唐的觀點相當一致。高新民認為，目前黨內的監督機構還不夠強。

據高新民介紹，在現行的監督體系中，紀委是身負最主要監督職能的機構，但對于紀委，實行的是雙層領導。以省紀委為例，其業務上受中紀委領導，重大案件向中紀委匯報。“但是它同時屬于同級黨委領導，一個案件能不能立案，向上匯報到什么程度，都得向同級一把手匯報。向一把手匯報了，你才能向上匯報。”高新民如是說。

陰法唐對《財經》更進一步說：“省紀委書記基本上都是省委常委，在這個體系中，他要接受書記的領導，怎么可能對一把手形成監督？”

據介紹，在程維高一案中，扳倒程維高的重要人物之一，原河北省紀委書記劉善祥也正是在揭露程維高的問題時，被程搶先一步 “因病安排提前退休”。

而另一條線上，舉報程維高問題的原石家莊市建委干部郭光允曾一度被以“誹謗罪”處理，程的理由之一便是郭光允曾寫信給河北省紀委、省檢察院等處反映問題，而程維高認為：把控告信發給能管住他的機關和領導人叫“上告”，發往管不住他的機關和負責人則叫“散發”。因為省紀委、檢察院等都不屬于管得住程的部門，因此，郭光允的行為被程稱為“誹謗罪”。

程維高這一邏輯的背后，在相當程度上反映出對一把手監督不夠有力的現實。高新民認為，在現行的監督體制中，監督的空當比較多。比如縣一級，由省監督有困難，只好同級監督。“但這樣一來，縣里面既沒有管理他的權力，又要管理和監督他，不可能起太大的作用。一是下對上，基本上沒法監督；再一個對同級一把手，也沒法監督。”

巡視制和紀檢機構垂直領導

據《財經》了解，正是看到了現實中監督的這些體制缺失，《條例》在起草過程中，力求在制度上能夠有所突破。

高新民介紹，目前對如何加強黨內監督主要有三種不同的看法。

其一，維持現行的監督體制，監督部門受同級黨委領導。持這一觀點者認為，目前查辦的大案要案，事發時間大部分是在市場經濟建立健全初期。而目前，隨著市場經濟規則的逐步完善，可供腐敗的機會越來越少。最終，等經濟體制改革徹底完成，黨內監督依靠外部的體制規則即可。

其二，黨內監督機構獨立，脫離同級黨委的領導，并與同級黨委互相監督。高建民認為，假如按此觀點變革，需要的是一個非常龐大的體制性變化，費時費力，且效果未必會好。

其三，進行局部監督機制改革。這一方案，近幾年來中紀委一直在進行實際操作。其核心內容包括巡視制和對國務院各部門紀檢機構進行垂直領導。

巡視制是指由中紀委、中組部組成巡視小組，對31個省市自治區領導進行巡視，每個地方巡視時間為三個月。兩年前，中紀委、中組部已經展開了這一工作。而今年，中央紀委常委會、中央組織部部務會研究決定，在已經取得的經驗基礎上，繼續加大巡視工作力度。

11月4日，中紀委委員曹克明在海南巡視時則表示，改革和完善黨的紀律檢查機制，建立和完善巡視制度，是黨中央在新形勢下、新階段為推進黨的建設，進一步強化黨內監督、嚴肅黨的紀律、改進黨的作風而采取的重要措施。

據了解，巡視的內容是按照《中國共產黨章程》和黨內有關規定要求，對省級領導班子及其成員進行四個方面的監督檢查：對貫徹執行黨的路線方針政策的情況進行監督檢查；對貫徹執行民主集中制的情況進行監督檢查；對選拔任用領導干部的情況進行監督檢查；對貫徹落實黨風廉政建設責任制和廉政勤政的情況進行監督檢查。此外，巡視組還在各地通過列席省里的有關會議、開展調查研究和召開座談會等方式，廣泛聽取干部群眾的意見和反映。

有消息稱，《條例》將會把巡視制度進一步制度化和規范化。

讓監督權回歸基層

“罷免”是《條例》中極有可能出現的一個字眼。在起草過程中，人們曾希望在黨內啟動罷免程序——一旦有一定數量的黨委委員對某一領導干部提出不信任，可直接免除其職務。

但由于此舉和現行的干部任免制度存在沖突，最終可能形成的結果是，一定數量的黨委委員將不信任提交后，依舊由干部的任命部門，即組織部門對干部進行免職處理。

高新民認為，如果能夠形成真正意義上的罷免制度，最大的好處在于解決問題官員異地做官的問題。目前，在現實中，一位官員任上出錯，時隔不久，往往就會被調整到另外一個崗位上。而在新的職位上，官員繼續犯錯的事情亦有不少發生。

《條例》可能有所突破的另一個方面是黨代表大會常任制。

在現行體制中，黨代表并非常任制，黨代表大會也不是常設機構，往往在黨代表大會開過之后，代表的作用就不太明顯了。

黨代表常任制的做法雖然近年才在一些地方試行，但它的提出卻可追溯到黨的“八大”。鄧小平在黨的“八大”所作的《關于修改黨的章程的報告》中，第一次系統地提出和闡述了黨的代表大會常任制問題：“就是把黨的全國、省一級和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。”他還提出：“代表由于是常任的，要向選舉他們的單位負責，就便于經常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經驗，他們在代表大會會議上就有了更大的代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作。”

正是延續了鄧小平的這一思想，十六大報告明確提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”

高新民說，黨代表常任制需要明確黨代表到底擁有哪些權力，只有這方面確定下來，代表才有可能對常委進行正常的監督。高新民認為，加強黨內監督最重要的一點是要進行體制上的變化，主要是加大監督機構的權力。“但這個權力也不能超越已有的那些權力，超過了，監督權力本身又變成了一個至高無上的權力，所以需要和現有權力大致相等，并不妨礙其正常運行。”

這樣一來，監督機構也需要有人監督。最后，監督機構和黨委會、常委會互相監督，同時都向黨代表大會負責，發生意見分歧，黨委和監督機構開聯席會議解決，或者提交黨代表大會解決。這時，黨代表常任制就顯得極為關鍵。

浙江臺州的椒江區，是全國最早進行黨代表常任制試點的地方之一，至今已有15年時間。其主要制度框架一是黨代表大會實行年會制，大會結束后，每年還召開一次黨代會年會；二是黨代表實行常任制，在閉會期間仍舊開展活動發揮作用，一改原來大會結束后黨員代表身份自然消失的狀況。此外，椒江還取消了區常委會制度，實行委員會制度，由全委會直接負責閉會期間黨的工作。區委設有黨代表聯絡辦公室作為常設機構，負責組織、協調黨代表的各項工作。

除了每年的年會外，“黨聯辦”負責定期召開代表團會議，組織黨代表進行考察。從統計材料上看，截至2002年底，“黨聯辦”組織了93個專題調研，收集意見和建議3010條。“很多意見提出來，就修正了一些重大決策失誤。”椒江一位干部這樣說。

在甄小英看來，代表常任制實際就是一種權力的回歸，“因為黨內的權力主體是黨員，但是他目前什么作用都體現不出來，尤其是到了基層。”而常任制的最大好處在于代表來自四面八方，可以更多地反映黨員的意志。“基層黨員的意見，將會對領導干部形成真正的監督。”甄小英認為，這種監督并不僅僅體現在干部出現腐敗問題時，更應該體現在防錯糾錯機制上。“因為，在目前的體制中，一把手作出的決策一旦失誤，很難有另外的力量阻止他。”

甄小英預言，《條例》的出臺，對黨內反腐工作而言，將是一個進步，對各級領導干部將產生相當的威懾力。

但與此同時，高新民則指出，政黨與國家不同，一個國家反腐敗工作的進行，最關鍵的還在于這個國家體制的建立健全。如果國家的司法獨立，立法、執法環節能夠保證有效的監督，那么政黨內部就不需要太強的監督。

“因為外部的監督已經足夠。”高新民說。