中國經濟體制改革進行時

1980年5月8日，國務院決定設立國務院體制改革辦公室。2003年3月10日，十屆全國人大一次會議通過決定，將國務院體改辦的職能，并入新成立的國家發展和改革委員會。23年，一個以體制改革為職能和使命的機構，經歷了由產生到撤銷的過程。因此，2003年10月30日，當許多曾服務過這個先是叫體改辦，再是叫體改委，最后又叫體改辦的機構的人物，齊聚于北京天倫王朝飯店出席“中國改革論壇”時，圈中人稱，這是這個機構的一個非正式的告別禮。此時此刻，人們不免要對改革20余年的思路、過程乃至成敗得失作一回顧，亦要對未來改革進行思考。當年體制改革的逼迫，催生了一個機構；然而如今這個機構的撤銷，卻不意味著體制改革的結束。如果稍加留意便會發現，這個以改革為主要工作的機構，在短短20年時間里，為中國培養的部長級領導比任何機構都要多，當今許多部委一級領導，都曾是當年“體改人”。

——編者

自1978年以來，中國體制改革已歷經25年。25年來，整個國家的生存發展方式、人們的社會生活已經發生了根本性的變化，這些變化的歷程曲折反復，但總體而言，是漸進式的經濟改革。

改革可以分為兩個時期：20世紀80年代，以國內的調整、改革為主，開放為輔；90年代，開放帶動改革，沿海示范內地，實踐推動政策與理論的創新，經濟生活引至社會、政治變化。前、后兩個時期，改革的社會動力結構有明顯不同。

漸進始自激進

1976年～1978年，中國實現了政治上的大轉折。那次“激進”的轉變，為爾后長達20年的漸進的經濟改革贏得了空間。

這次轉變的具體內容有很多；從以階級斗爭為綱到以經濟建設為中心；從民族主義的高度倡揚到民生主義（“小康社會”）的理性復歸；從“一大二公”、人為抹平差距、“窮過渡”的“社會主義”到有中國特色的社會主義；從軍、重工業優先的發展戰略到提高國民收入與人民生活水平優先的發展戰略；從封閉到開放等等，均在其中。

正是這次激進（或半激進）轉變的性質及其所達到的廣度與深度，“先天”地決定了爾后十幾年漸進改革的格式、路徑、方法、內在矛盾、階段性與可能之歸宿等許多基本的特征。因此，恐怕不能把這一轉折與后來的改革分割開來。有意或無意地忽略前者的巨大影響，忽略前者與后者的深刻關聯性，僅傾心和貫注于改革的漸進的一面，甚至以為這就是改革的全部，就難免要陷入對整個變革的浮淺片面的理解。

這次轉變是在以上層為主導、并得到中、下層的自發與積極推動的情勢下完成的，因此“撥亂反正”的廣度則是空前的。但也由于是上層主導，“撥亂反正”的深度必然要受到當時上層總體的認識水平與權力架構的制約，反思的利刃尚不可能深刻觸及到“一五”時期確立的某些僵化的觀念與陳舊的體制。

大轉變的結局十分自然地導向改革，使其主要在經濟領域先行展開，形成了“一個中心，兩個基本點”的指導方針。這樣一個戰略性的指導方針，總體上是比較符合當時的主、客觀條件的，有利于經濟改革的迅速啟動與推進。然而與此同時，也規定和潛伏了中國漸進改革的內在矛盾。后來，經濟改革之所以曲折反復，無不聯系著改革的內在矛盾的屢屢凸顯，而又屢屢被化解或緩解。

這次轉變給改革帶來很強的社會整體性與不可逆轉性。

所謂社會整體性，是指“四人幫”及“文革”把社會各界、各階層逼擠到一起，使大多數人形成了思變的共識。一旦轉折實現，改革啟動，社會的上層與下層之間便出現了多年未見的良性的互通互動關系，上層的種種改革舉措，每每都能得到下面的積極響應與擁護，下面主動的創新行為，亦常常得到高層的積極關注、默許與支持。

農村家庭聯產責任制的首創、發現、推廣與完善，即是這種上下良性互動關系的范例。當然，隨著改革的推進，隨著經濟結構、社會結構的分化、更新與重組，改革的社會整體性亦必然發生變化，原有的整體性因素會逐步減弱，但在不斷刷新的基礎上促進社會整合的新因素亦會加速生成。始終維持著某種程度的社會整體性或整合性，始終維持著縱向橫向各層各方之間某種積極的互通互動關系，是中國漸進式改革得以進行的基本要件之一。

所謂不可逆性，是指長期的極左路線，特別是“十年浩劫”，給整個社會留下了銘心的痛楚與記憶，“再也不能那樣活”，構成了改革原初的社會整體性的一道“底線”。任何言論和主張，只要觸及這一“底線”，必要遭致強烈的厭惡、抵制而不能行。

當然，時間可能會磨平痛楚，消褪記憶，但值得慶幸的是，我們已經爭取到了長達25年的改革時間，社會已整整更新了一代人。我們已經造就了與新的體制方向相聯系的經濟結構與社會結構，傳統體制中改革滯后的部分已頹敗，無以挽回。始終保持了很強的不可逆性，是中國改革的一個十分突出的優點。正是這種不可逆性，使得中國改革在遇到困難與挫折時，有時可能停頓一下，放慢腳步，甚至退后一步，獲得休整，但繼而還是要有所前進，有所跨越的。

有穩有改，有調有放

總體而言，中國25年漸進改革的基本格式是“一心兩點”（即“一個中心，兩個基本點”）與“一體兩制”（即“一國兩制”，一地兩制，一廠兩制，一戶兩制，一人兩制）。其中，“一心兩點”是主綱，它有意識地引導改革主要在經濟領域內先行展開。 “一體兩制”，俗稱“雙軌制”，則成為推進經濟改革的主導方式。

所謂基本格式，僅是某種靜態的簡括。若動態地觀察，中國的改革則是一個有穩有改，有調有放，“摸著石頭過河”，逐步擴展深化的試驗過程。

所謂有穩有改，有調有放，具體而言，就是穩政治，改經濟；經濟改革中，穩城市，放農村；城市經濟改革中，穩大城市，改中、小城市，穩上海，放廣東；穩大企業，放小企業；穩大產品，放小商品；穩計劃內，放計劃外；穩生產，放流通；穩投資，放生產；穩住“基數、，調放“增量”；諸如此類，不一而足。首先從傳統體制薄弱環節改起，從其不達或空白的領域放起，從經濟發展與民眾要求最迫切（如供給最短缺的部門）而又與傳統體制沖突不大的地方（或方式）做起。

所謂穩，不是絕對的，而是穩中有調，調中有放的。所謂調，就是在穩的前提下，對傳統體制的某些部分做嘗試性的或適應性的調整，調整包括調整價格、調整工資、調整財政分配比例關系、調整某些機構的職權范圍或中央與各級地方政府的某些經濟管理權限，等等。

農村聯產承包制普遍推行后，中央及時決定取消人民公社體制，恢復鄉、村管理體制，即是適應性調改的范例。

所謂放，廣義地講，既包括放開與開放，也包括政府對企業、中央對地方的放權讓利。放開，意味著打破“禁忌”，意味著計劃行政管制的某種松弛和收縮，過去不允許的，現在允許其在一定范圍內存在與發展了，如個體經濟，私營經濟等。開放，包含著對內對外兩個開放。對內開放，最重要的是對農民開放了市場，開放了城市；對外開放，是向世界敞開國門，其中對港、澳、臺及海外華僑經濟開放的效果最為昭顯。這次開放，不再是外人強迫的了，而是中國人的自覺選擇。2002年，中國加入世界貿易組織，更是標志著中國的對外開放已躍至一個新臺階。

比較起“調”來，“放”更具根本性，放開與搞活聯結更緊。沒有放，就不可能產生一個與傳統經濟不同的“異質”經濟來，不可能產生兩者之間的互補、比較、競爭、滲合、磨擦與沖突，不可能產生“雙軌制”改革推進方式，不可能產生中國獨特的規模浩大的社會實驗過程。

兩種體制、機制的并存、比較與競爭，為社會轉變觀念、擇優而從提供了活生生的實踐寫照。對身處于傳統體制中的機構、人們而言，“一體兩制”又成為他們“棄舊圖新”的最穩便的過渡橋梁。嚴格地講，新體制主要地不是調出來的，而是放出來的，借助于“放”，中國人跑遍了全國，跑遍了全球，走出去，迎進來，敞開胸懷接納八面來風。這25年，是中國人對現代化學習、理解、掌握與實踐進步提高最快的時期。

總之，“一‘心’兩‘點’”、“一體兩制”，“放”、“調”結合、漸次擴展，中國的經濟改革逐步演化成為一個多領域、多層次、多界面、多元化的社會實驗場，成為20世紀80年代以來全球性變革舞臺上的一幕異常奇壯的景觀。

中國漸進改革有別于其他各國的一個顯著特點，在于社會實驗性。改革沒有一個事先就設定好了的統一的模式。一旦各領域內“撥亂反正”的任務“有領導、有步驟”地完成之后，改革便要靠“摸著石頭過河了”。在“摸”的過程中，中央的方針政策，各地方、各部門具體的政策與做法，理論界、政策界專家、學者們熱情而忙碌的借鑒、研討、設計、規劃、總結、宣講等等，都發揮了重要的作用，但最重要的還是社會的創新實踐。前者必須貼近后者，服務后者，才能真正發揮作用。

改革成就令人矚目

25年的改革，中國由大一統的計劃統制經濟轉變到市場配置資源與政府配置資源并存，市場配置資源的作用與領域不斷增大。

有人估計，廣義的民營經濟實際上已占到社會經濟活動總量的70％～80％；近幾年來，由于民營經濟取代傳統國有經濟成為出口的主力，人民幣匯率經過十幾年的不斷貶值后開始顯示堅挺走強的勢頭；

在全部非傳統農業部門的就業總人數中，在政府行政事業機構和國有經濟部門的就業人數比重已下降到1/5；

政府的新投資已基本從競爭性部門撤出，重點轉向重大基礎設施、環保、城鎮公用事業、教育、社會養老、醫療保障等方面來了。另一方面，政府仍然保留了對整個經濟活動進行調控的手段。

新的社會階層逐步生成。大約有2億農民成為相對穩定的非農就業者。據中國社科院學者的一份調研報告，從所從事的職業這一角度觀察，中國正在形成10個社會階層，其中政府與社會管理工作者、企業家階層、各種專業人士以及私營業主，正在成為社會各階層中主導性力量。

改革開放推動社會的經濟、文化，觀念、消費方式等日益呈多元化發展態勢。快速變革使得社會心理觀念上存有明顯差異的“代際”時間縮短，大約是10年一代人。越是年輕人，越是適應新的經濟、新的職業、新的觀念、新的技術、新的消費與生活方式。一代又一代年輕人進入社會，不斷擴大和充實著改革開放的社會基礎。

由于改革開放，整個國家的微觀、中觀層面的經濟主體的積極性得以較充分地發揮出來，中國經濟增長與發展取得了令人矚目的成就。食品與一般消費品方面的短缺現象成為了歷史。住房、教育、旅游、通信、保健、體育文化娛樂，家庭汽車正在逐漸成為新的消費熱點。

問題溢出經濟領域

目前，中國的改革進入了新的時期。從鄧小平同志退休、病逝到十五大召開，作為一個過渡性時段，聯結了前后兩個不同的改革時期。今后的5～10年或10～20年，可能成為有著自己獨特個性的新的改革時期。與前一個時期相比，新時期改革所能憑借的歷史依據、所需面對的國內外各種主客觀條件、所要解決的由歷史本身提出的各種挑戰和任務，都有了很大的不同。通過比較和經驗去想像一下新時期改革可能展示的特點，是一件有風險而又刺激的事情。

追溯百年來中國人探索與追求現代化的歷程，不難發現，時至今日，民權培育的問題逐漸凸顯。現實生活中個人的擇業權、遷徙權、出國權，消費自主權，企業的自主權，各級地方政府一部分自主管理的事權，對外經貿領域中爭取普惠平等權益及實行國民待遇，以及當前國內正在蓬勃推進的所有制與產權方面的變革等等，其實都蘊含著豐富的民權內涵，只不過主要表現在經濟領域罷了。削抑特權，轉變人治，獎掖平等均富，走向法治社會，已成為當今時代的大潮流。與此相應，整修社會不僅要求加快改革以實行與現代市場經濟相適應的現代企業制度，而且將越來越迫切地呼喚加快改革，以便實現一個更加符合法治效能與民意的現代政府體制。

在未來的10～20年內，中國所面對的最為困難和具有挑戰性的課題是：

創造1億～2億新的非農就業崗位，其中大半是為進城農民提供的。相伴隨的是特大城市、都市圈、城市網帶的復雜的管理問題；

覆蓋全國的多層次的社會保障體系與醫療保障體系的建立與完善；在落后地區真正落實九年義務制教育；為此要建立一整套高效有力的國民收入再分配與調劑體系，把貧富差距約束在經濟良性循環與社會公正所要求的限度內；

環境保護、國土整治與水資源的調配與節約潔凈利用；初步扭轉自然生態環境“總體惡化”的勢頭；

避免財政、金融危機，使傳統體制轉型中形成的財政金融性成本得以逐步消化吸收；為此要堅決而穩妥地改革國有銀行體制和構造一個好的資本市場；

重建社會信用體系，培育契約精神與職業道德。

以往漸進式改革的內在矛盾總是表現為從未間斷過的爭論?！安粻幷摗钡谋砻鏍顟B要靠權威力量來維持。實際上，每一次較大的爭論之后，便有經濟改革目標的一次有限的提升。從“計劃經濟為主、市場調節為輔”到“有計劃的商品經濟”，到“社會主義市場經濟”，再到今天的正式認可以股份制、股份合作制及各種有生命力的混合經濟形式為主要方向的產權制度改革，改革就是這樣走過來的。每一次較大的爭論都帶有布坎南所說的“立憲性層次”問題的味道，最高層面對這種問題的爭論，一般都要運用力（量）、（道）理、利（益）的手段來處理，但較多地是靠“力”上的優勢、輔之以“理”、“利”的手段來解決的，并且十分注意把爭論及其結果，嚴格約束在經濟改革領域，防止沖擊到其他方面。這種處理問題的方式已經快走到盡頭了。

今后，隨著改革的深入，越來越多的實際問題的討論將會溢出純經濟領域，浸漫到教育、科技、行政、文化乃至政治領域，解決問題更多地要靠以綜合實力為后盾的多種社會力量的充分博弈，要靠合理地調節權、責、利關系，以理服人來解決。能否以一種適度超越、平和的心態，因勢利導地將各種社會爭論引向改革和新制度建設工作上去，便成為中國的漸進式改革能否繼續走下去，走到底的關鍵。

換言之，中國能否大膽借鑒25年經濟改革的成功經驗，更加果敢地放手允許社會在更多領域的改革實驗與探索，并且按照與經濟發展聯結緊密與否的順序，逐次展開；能否通過努力提高最薄弱環節的社會承受力，從而把這種爭論與實驗約束在社會各方面的基本承受力范圍內，并通過一種新的改革、發展與制度建設，培育起新的權威基礎與法治秩序，將成為今后世人熱切關注的焦點。

其實，在經濟改革的帶動下，25年來，許多非經濟領域的改革也有了或大或小的進展，但是由于這些領域的改革多是以服務于經濟建設的主戰場的名義展開的，在思考解決自身的相對獨立領域的整體性體制問題時，便難免有所偏側，一些更基本的問題則拖下來了。比如，我們已經鮮明地提出了“科教興國”的戰略號召，相應地，是否也要提出通過改革加快建設一個現代教育體制與現代科技體制？再比如，25年來，幾次精簡政府機構的結果都很不理想，是否與缺乏一個建設現代政府體制的明確的總目標及逐步試驗的改革設計有關？

無論如何，中國已經改革了25年，積累了整整一代人的實踐與經驗，而對于現代化和民族富強的追求則不棄不休，持續了一百余年。不管今后情勢如何，這一進程都無法逆轉。“開弓沒有回頭箭”。中國的改革一定要成功，這是中華民族振興的全部希望所在。

作者為中國經濟體制改革研究會副會長兼秘書長