食品安全脆弱的神經

被遺忘的海城事件

有關部門的答復是，處理辦法“暫時不便對外透露”

仿佛一夜之間，海城被遺忘了。

至少，從全國性媒體的報道上看，4月17日以后，曾一度被連篇累牘報道的遼寧海城“豆奶中毒事件”就再也沒有下文。4月底和5月初，衛生部有關官員對記者的兩度答復均為：此事情況復雜，當地政府正在處理。5月14日，記者了解到，處理辦法已經出臺，但衛生部有關人士表示，暫時不便對外透露。

直到5月22日，記者致電海城市衛生局醫政科，得到的答復是：“我們沒看見這個文。”遼寧省衛生廳監督處的答復是此事應由法規處負責對外公布，而法規處一負責人則表示：“不知道。應該問監督處。”記者再致電衛生部法制監督司食化處，最終仍被告知：“此事應由當地政府負責，我們具體不清楚。”

事情的經過算不上復雜。3月19日上午，海城市興海管理區所屬站前、鐵西和蘇家等八所小學數千名學生集體飲用了由鞍山市寶潤乳業有限公司生產的“高乳營養學生豆奶”。當天上午10時20分左右，一些學生出現腹痛、頭暈、惡心等癥狀，隨后被學校送往醫院治療。

幾天內，到醫院就診檢查的學生不斷增加。一些學生分別出現了肺炎、肝炎、腦膜炎和心肌炎等疾病。而直至4月8日，當地政府一直未對事件做出妥善處理。

此事在當地引起軒然大波。學生家長一度聚集在市政府大院附近“討說法”。這個地處遼寧東北部的縣級市很快便被他們由恐慌轉而憤怒的情緒感染了。“全市人心惶惶，”一位海城人對記者說。

當地政府后來確認，2556名小學生出現的不良反應是由飲用豆奶引起的。另據報道，到海城當地三家主要醫院檢查治療的學生達到4400多人次，另有百余名學生在家長的帶領下前往北京、沈陽等地檢查病情。由于當地政府部門有意隱瞞，這起波及范圍如此之大的食物中毒事件在事發20天后才驚動國務院主管部門。

當時，衛生部要求遼寧當地衛生行政部門依法查處肇事單位。教育部有關負責人亦責成遼寧省教育廳對這一事件進行調查核實，并強調，對違反規定、造成學生食物中毒的單位和責任人必須進行嚴肅處理。

兩個月過去了，海城如故。也許是因為肆虐全國的SARS吸引了所有注意力，轟動一時的豆奶事件遲遲不見下文。然而，類似事件沒有因為人們一時的忽視就此銷聲匿跡。

稍加留心便不難發現，僅在海城豆奶中毒后不到一周的時間內，全國僅媒體報道的大規模食物中毒就不少于四起。來自衛生部的統計顯示，自2月以來，重大食物中毒的發生起數、中毒人數及死亡人數逐月增多。這些事件起因各異，突發性強，波及面往往十分廣泛，處理不當容易引起混亂。

3月22日，西安市臨潼區發生特大食物中毒事件，已知有44人因飲用了一農戶家自產散裝鮮牛奶中毒。目前初步查明中毒原因是因為飲用一頭患有乳腺炎的奶牛的奶。

3月24日，天津市津南區一家企業的40多名職工由于喝未煮熟豆漿中毒。

3月24日至25日，河南省南陽市西峽縣先后300多人因食用西安市一家個體食品加工廠生產的順心牌火腿腸而出現不同程度的食物中毒癥狀，60人需住院搶救。

3月25日陜西省山陽縣戶塬鎮發生一起食物中毒事件，已發現中毒者110多人，其中有中小學生52名，中毒原因不明。

經過搶救，這些事件并未造成死亡記錄。雖如此，卻難以令人釋懷：如果隱藏在這些食物中的毒性更為兇險？如果被污染的食物得以流通到更大的范圍？這些食物中毒事件是否完全不可避免？在有案可查的事件之外，我們的食品安全面對的又是一個怎樣設防的體系？繼SARS發難之后，食品安全會不會成為國家公共安全體系的另一根脆弱神經？

近來，“食品安全”問題越來越多地提上國務院議事日程。3月10日，國務院宣布在原國家藥品監督管理局基礎上組建食品藥品監督管理局，可被看作加強食品安全監管體制建設的努力之一。

“五·一”以后，新組建的國家食品藥品監督管理局（下稱“食品藥品監管局”）的“三定方案（定職能、定崗位、定編制）”正式在國務院公報上公布。新體制框架浮出水面。

根據方案，目前食品藥品監管局的職能除負責食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督和組織協調，依法組織查處重大事故，還增加保健食品的管理職能。為此新設兩個司——食品安全協調司和食品安全監察司，另外食藥局政策法規司也增加相應職能。相應的編制定為60人。

“食品藥品監管局的任務就是要充當國務院在食品安全管理上的‘抓手’。”新近被宣布為國家食品藥品監管局黨組書記、局長的鄭筱萸對《財經》說。

但是，這個“抓手”并不好當。

“冰山一角”還是“總體不錯”？

“沒有人真正知道中國的漏報率。”陳君石說

4月16日下午兩點，北京市熙熙攘攘的西直門立交橋邊，一塊新牌子掛在原國家藥品監督管理局門口。只比原來多了“食品”兩個字，全稱“國家食品藥品監督管理局”。多出來的“食品”二字，正是一塊燙手的山芋。

在國內外媒體上，“食品安全”一詞頻頻曝光。在概念上，食品衛生和食品質量均為食品安全的重要內容，并且二者多有重合。近年來，全球食源性疾病發病率持續上升、食品安全惡性事件頻發，食品生產、加工新技術與新工藝帶來新的危害和世界范圍內由于食品安全衛生質量而引起的食品貿易糾紛不斷。社會各界均對我國食品安全現狀高度憂慮。國務院中國食品安全發展戰略綱要課題負責人、國務院發展研究中心農村部部長韓俊指出，食品安全不僅僅是一個公共衛生問題，它還是國際經濟貿易問題，甚至關系到農民增收和整個食品工業的發展前途。

2002年，歐盟全面封鎖我國動物源性產品的進口，理由是藥品殘留超標。2002年初，日本認定我國的出口蔬菜農藥殘留超標并大大提高進口蔬菜的技術標準。記者了解到，僅此一項就使山東數萬農戶大幅減收。日本甚至有媒體報道稱中國的蔬菜近一半“有毒”。

在今年的“兩會”期間，有兩百余名全國人大代表聯名提交了8份議案，相應的政協提案更是多達27份。在某些省份，食品安全問題更是上升到1號提案。

也有另一種聲音。

衛生部在去年向全國人大常委會提交的一份《食品衛生法》執行情況匯報中指出，我國食品衛生總體狀況與過去相比有了“顯著改善”。

不久前，在幾個有關部門參加的研討會上，農業部一位官員稱：“一定要有這樣的共識，一是不要把國內鬧得人心惶惶，另一個是不要讓國外大肆渲染，好像我們什么都不行……”這位官員強調要對我國食品安全問題有一個整體上的客觀判斷。

中國疾病預防控制中心營養與食品安全所研究員、科技部食品安全重大事項首席科學家陳君石認為，由致病微生物對食品造成的污染而引起消費者食源性疾病，包括食物中毒在內，是我們國家當前主要的食品安全問題。衛生部去年向人大常委會的《食品衛生法》執行情況匯報稱，我國的食物中毒發生數量和人數總體呈下降趨勢。食源性傳染病和食物中毒已經得到有效控制。報告援引了這樣一組數字：2001年的食物中毒報告起數、中毒人數和死亡人數分別比“八五”期間下降46％（706起）、36％（22193人）和37％（184人）。

同樣是衛生部的統計，近幾年食物中毒這三個指標的變動趨勢卻并不令人樂觀。

就食物中毒而言，據衛生部統計信息中心公開數據：1999年衛生部共收到食物中毒報告591起，中毒人數為17941人，死亡108人；2000年共報告696起，中毒18362人，157人死亡；2001年收到的中毒報告為611起，中毒人數增至19781人，死亡人數135人。其中除意外事故外，大部分由致病微生物引起。

關于2001年數據，記者僅從衛生部系統即找到三種版本。根據衛生部衛生統計信息中心公開的《衛生統計提要》，2001年食物中毒611起，中毒人數19781人，死亡人數為135人；而該中心發布的《2001年全國衛生事業發展情況統計公報》則稱，據不完全統計，2001年食物中毒624起，中毒人數20124人，死亡143人。在上文提到的衛生部對全國人大常委委的《食品衛生法》執行情況匯報中，這三個數字卻又分別為706起，22193人和184人。

雜亂的統計數據只顯示了食品安全總體上信息混亂程度的一面，在顯現出來的死亡數字背后，尚存在無法確知的危險。

根據世界衛生組織（WHO）估計，發達國家食源性疾病的漏報率在90％以上，而發展中國家則為95％以上。“沒有人真正知道中國的漏報率。”陳君石說。他認為，我國目前掌握的食物中毒數據僅為我國實際發生食源性疾病的“冰山一角”。

中毒事件的瞞報、遲報事件亦不罕見。海城事件發生后不久，衛生部緊急通知，一旦發生食物中毒，各地必須六個小時之內上報。其實，這不過是對已有法規的重申而已。

由于財政投入嚴重不足，缺乏監測網絡和實驗室分析手段，科技成果和技術儲備欠缺，一些國家急需的檢測項目的監督檢驗能力與國際水平差距擴大。食品安全現狀家底不清，這是一個公認的事實。二惡英及其類似物、醬油中的氯丙醇是危害極大而又頗受國際關注的污染物。一位衛生部專家說，由于我國不具備相應的檢測條件，其真實的污染狀況無從了解。陳君石和衛生部營養與食品安全研究所副所長嚴衛星都提出，現在的一些新工藝、新食品的潛在安全風險沒有引起人們足夠的重視，相應的研究十分缺乏，構成了很大的挑戰。

對于食品安全問題緊迫程度的認識，在各個主管部門間，大相徑庭。

衛生部2002年公布，根據對全國糧食、植物油、肉、肉制品、乳制品、水產品、調味品、食品添加劑等21類定型包裝和散裝食品的檢驗結果，全國食品衛生檢測平局合格率2001年高達88.6％。“我國食品安全的現狀是：總體不錯，問題不少，任務不輕。”衛生部有關官員說。

國家質量監督檢驗檢疫總局監督司司長紀正昆則認為，當前的食品質量安全問題十分嚴重。根據質檢總局2002年對全國米、面、油、醬油、醋等五類食品的質量抽查和質量保障條件調查，發現64％的出廠產品檢驗不合格或沒有進行檢驗，25％的廠家沒有相關標準或不執行標準。其中，醬油合格率僅略超過31％，醋的合格率僅為47％左右，植物油合格率79％，大米合格率為85％。

紀正昆強調：質檢總局“完全是地毯式地、挨家挨戶地、負責任地調查”。

在農產品方面，2001年，質檢總局對部分省會城市的9個蔬菜品種中的9種農藥和14種有毒有害物質殘留進行了定點檢測，總合格率僅為54％。衛生部也據此認為，農業種植、養殖的源頭污染對食品安全的威脅越來越嚴重。農業部有關官員則指出，國內農產品質量安全水平在不斷提高。根據農業部2002年4月對京津滬和深圳的農產品質量檢測，四個城市產品合格率接近于98％，蔬菜產品合格率達到95％以上。

情況到底是什么樣的？

“八個部委管不好一頭豬”？

據統計，分布在衛生、農業、質檢和環保等部門的食品安全專業人員已經超過百萬人

“監管的側重點不一樣”——這是在采訪中不同部門的官員都向記者特別強調的一件事。我國食品安全的管理職能散布在衛生部、農業部、國家質檢總局、工商總局等若干個部委，齊抓共管之下，市面上卻流傳著“八個部管不好一頭豬”的說法。

在管理上，食品安全問題遠遠超越了衛生的范疇，有時一個環節多個部門插手，有時多個環節一個部門監督，整個體制錯綜復雜。以豬肉生產過程中的獸藥監管為例。第一個環節是生產獸藥的企業由藥品監督管理局、工商局負責；第二個環節是使用獸藥的養殖業由農業部管理；第三、四個環節是作為獸藥載體的飼料生產企業和飼料添加劑由農業部負責；第五、六個環節生豬收購和屠宰企業除個體和私營業者外，均由商業部門負責；第七、八個環節銷售及衛生監督是由商業部門、質檢部門和衛生部門負責。

一般而言，食品的監管包括制定產品標準、建立市場準入制度、建立監測系統和檢測手段、根據檢測結果對企業進行行政管理等幾方面內容。企業或個人的生產行為不但要遵循一定的規范，生產的產品還必須達到必要的標準。

各國都有共識，即政府的監管應當針對包括食品及與食品密切相關的食品添加劑、農藥、獸藥等產品從生產到消費的全過程展開。

我國有關食品的標準制定有若干套體系。衛生部門制定衛生標準。質檢部門負責制定產品質量標準和所有標準的審批。各行業主管部門也有權制定本行業的標準。生產者是否執行標準，行業主管部門、質量部門、衛生部門往往都要監督。

市場準入亦有多種形式。衛生部門對生產經營企業實行食品衛生許可證制度。一些特殊產品還需遵循行業管理辦法。如農藥、獸藥等須領取主管部門發放的登記證和生產許可證。此外還須通過環保部門的批準。之后才能向工商部門領取營業執照。這意味著進入流通領域后，需要同時接受工商部門、行業主管部門、衛生部門、質檢部門、環保部門的監管。

簡而言之，一般情況下，一個食品生產經營企業在取得衛生許可證、營業執照后，就可以開始經營。對于產品的質量，企業可以選擇執行國家標準、行業標準、地方標準或者企業標準來進行生產。而有關部門則按照各自的標準對企業的生產過程或市場上流通的產品進行檢驗和監督執法。

2002年下半年開始，質檢總局又推出一項市場準入制度，要求制定種類食品的生產經營企業必須具備質檢總局提出的生產條件，并實行出廠的強制性檢驗。企業自身有檢驗能力的就自行檢驗，沒有能力的必須委托有法定檢驗權利的機構進行檢驗。檢驗合格后貼上帶有質量安全英文縮寫的“QS”標志方能上市。

農業部也有大量措施，如實行無公害農產品、綠色食品、有機食品認證。并根據農產品不同的特點，逐步推行產品分級包裝上市和產地標識制度。就連經貿委也曾提出一項實行酒類專銷的計劃，不過最終未能實行。

據統計，分布在衛生、農業、質檢和環保等部門的食品安全專業人員已經超過百萬人。這支百萬大軍足以形成一張巨大的監管網。

衛生部有國家、省、市、縣四級監督管理和技術保障體系，全國擁有一支10萬人的衛生行政執法隊伍和20萬人的衛生技術支撐隊伍，目前已在全國部分地區設置食品污染物監測網絡。農業部也建立了13個國家級質檢中心和179個省級質檢中心，開始建立一套監測制度，并推廣速測技術。國家質量監督檢驗檢疫總局在全國設置的食品質量檢測機構更是超過3000個。根據有關法律規定，城鄉集市貿易的食品衛生管理工作由工商部門負責，相應的監督檢驗工作由衛生部門負責。然而目前工商部門也考慮建立自己的檢測隊伍。

幾個部門各自執法。衛生部門查許可證、衛生標準、生產環境，行業主管部門管行業規范，工商部門管違規經營，質檢部門查質量標準。一個部門前腳剛走，另一個部門后腳就來了。在實施食品衛生質量抽檢方面，四家檢測機構都有權依據法律的規定，各自實施或者委托食品檢測機構進行食品衛生質量的抽檢；在信息公布方面，四個行政部門都能各自公布食品衛生質量抽檢的結果；在對違法行為的行政處罰方面，對同一違法行為，四家執法大隊都能分別根據食品衛生法、產品質量法、消費者權益保護法給予行政處罰。

執法大隊常常身著制服、開著執法車集體行動，搗毀非法窩點，查辦不法人員，吊銷其證照，沒收非法所得。這已經是逢年過節必有的一道風景。

然而，不少人指出，監管如此密集，已經付出巨大成本，然而成效并不明顯。國家行政學院教授、行政法專家杜鋼建十分尖銳地指出，行政監管領域當中，發放許可證、執照這些審批行為，都有一定的經濟價值。審批權的背后是部門利益，“有了審批權之后就是亂收費。”杜鋼建說。

一位衛生部官員亦對多頭管理的現狀十分不滿。他說：“在監管問題上，錦上添花的多，雪中送炭的少。管理和檢查的都是好企業，沒有人愿意監管不合規范的企業，也沒有人愿意解決難題。”他還認為，監管的力度不夠，低成本行為就會有很多人冒險。“現在不是真的打假，是趕假。”

在采訪中，不少學者強調，一些部門名為加強監管，實則進行“有償服務”。有知情人透露：“企業沒有抽檢能力，委托檢驗是要收錢的。檢驗一頭豬五塊錢，批一個認證萬把塊，全國各地多少個產品，算下來該有多少個億？所以大家都把工作重點放在最終產品監督上，都來搞抽檢，搞認證。”

多頭監管與真空地帶

食品進入市場之前，有誰在監管其安全問題？

5月初是農忙時節，河北省保定地區農民陳青山正在給地里快要上市的韭菜打農藥。據說這是新買來的1605，“噴多少看情況，蟲子多就多噴幾回。”他告訴記者，化肥、農藥不用出村就能買到，用量多少全憑經驗掌握。

記者發現，陳青山的菜田附近即流淌著深褐色的河水。陳青山說，兩公里以外就是從城里搬遷過來的造紙廠，廢水排進村。村民知道有污染，但是沒人管得了城里的企業。到了收獲的季節，陳青山把蔬菜運到集貿市場，糧食或賣給糧站，或賣給私人糧販，價錢合適就成交，“好歹沒人管”。

陳青山們的生存狀態反映了食品安全問題源頭上的監管現狀。農業部曾經對數千戶農民使用農藥的狀況進行調查，其中80％的農民對于休藥期的概念一無所知。

新探健康發展研究中心研究員陳春明認為，作為食品原料的農產品生產領域，責任主體是千家萬戶的分散的農戶，監管起來十分困難。同時，農產品的執法主體很不完整，有關部門的責任分工不明確，相互之間不銜接。

北京市工商局市場監督管理市場處對于鮮肉市場曾做過調研。報告指出：生產領域問題嚴重，給市場管理帶來很大困難。有鮮肉生產者在生產中采取各種摻雜使假的手段，而對非法屠宰加工行為監管遠非完美，最終使生產領域的眾多問題集中在市場內。

報告還指出，鮮肉市場目前是一個主體經營，多個主體監管。工商部門作為市場的主管部門對上市鮮肉進行復檢，對摻雜使假行為予以處罰。質量技術監督部門負責肉品的質量檢查和認證，農業畜牧部門負責肉品的檢疫工作，衛生部門負責肉品的衛生檢查。執法中各部門職責交叉，都可以執法，界限和責任又不很明確，很容易出現執法真空或相互推諉的情況。

北京亞運村某五星級酒店餐飲部經理林某表示，種植、養殖戶很少有人管，甚至儲運的過程也很少引起關注。但是產品一旦進入市場，管理者就紛紛出現了。林某告訴記者，質檢部門一般先去庫房看看，看有沒有過期的，再查查分量。對于自制月餅之類的點心，也檢查投料標準。林某還透露：“衛生部門冷菜檢得比較多，主要查細菌指標，送樣前我們一般都要在微波爐里加加工。”

在食品進入市場后監管部門增多，往往并不意味著更有效的監管。海淀分局大鐘寺工商所曾查扣了涉嫌注水的2500公斤牛肉，由于質量技術監督部門當時沒有注水牛肉的檢測標準，不能認定為注水肉，結果只能由海淀區獸醫衛生監督所出具了一份“憑感官檢查，初步認定為注水肉”的證明。

實際上，大量監管工作由基層部門承擔，而據衛生部有關資料，基層的食品衛生監督條件基本不能適應工作的開展。有的地區監督人員素質較低，有的地區不僅缺乏執法所需的交通、通訊、取證和檢測設備，就連銷毀不合格食品的費用都難以支付。就連昆明這樣的大城市，食品經營單位有4萬多戶，從業人員12萬人，市衛生監督大隊和四區衛生監督中隊人均監督300戶以上，多數縣（區）不能開展食品理化檢驗，不能為衛生監督提供科學依據，難以全面摸清食品污染物的本底資料。

在食品安全監管體系當中，檢測工作至關重要。記者了解到，大鐘寺市場是北京市最早建立農殘檢測室的批發市場。農業部啟動這個項目投入了30萬元，而為了維持這個檢測室市場每年就要投入20萬元。就這樣，每天也只能檢測20多種樣品。

檢測樣品需要投入時間和大量試劑。進口的化學顯色劑像DTNB每克480多元，BTCI每克360多元，全部由市場出錢。檢測樣品越多，市場投入越大。檢驗一個樣品花三個小時，不等出結果，菜販的蔬菜早就賣光了。即便抽檢到不合格蔬菜，市場也無權處罰，頂多將信息報給產地。而全國又有幾個市場能達到北京的標準呢？

飼料和獸藥的檢驗也同樣繁瑣。位于北京市安外北苑路的飼料質量監督站、獸藥監察所是北京農業局下屬檢測部門，分別負責北京市飼料和獸藥的監督和檢驗工作。一位工作人員告訴記者，檢測部門主要對生產單位實行送檢和定期抽檢，兩個單位總共二三十個技術人員，不可能每一批產品都檢驗。檢驗的內容也主要限于一些常規性的衛生指標。對于瘦肉精等違禁藥品，不法商販往往都是和養殖戶單線聯系，日常的檢驗根本查不到。而對于二惡英這樣國外高度重視的污染物，他們更無法檢測。

農村的情況更不容樂觀。民建武漢委員會一份有關報告指出，由于待遇低，農村技術人才流失嚴重，甚至不少獸醫改行開了寵物醫院。全國每年生豬出欄數高達6億頭。新探健康發展中心主任吳宜群分析，按照歐盟的抽檢率萬分之五的檢驗標準，至少應該檢驗30萬頭。我國根本不具備這樣的能力。

吳宜群也透露這樣的事實，雖然我國檢驗機構有一萬多家，但是資源的配置極不平衡。她舉例，中國醬油被檢出含有氯丙醇后，引起了很大的恐慌，原因就是全國沒有幾個機構具備檢測能力。相反，對二惡英的檢驗，實際上其中七項試驗我國具備檢驗能力，但是大規模的檢測還是未能開展。

她還指出，有些實驗室配有數百萬元的設備，每年僅承擔寥寥幾項檢測任務，而有的單位已經通過國際認證和人員考核，卻不具備相應的條件。“需要進行資源整合”，吳宜群說。

食品藥品監管局出臺：會不會變成五個部門打架？

國務院成立食品藥品監管局的決定就是在這樣反復地協調當中醞釀出臺的，然而整個決策過程十分迅速，并沒有過多征求有關部門的意見，事先幾乎沒有任何輿論鋪墊

國家食品藥品監管局的組建，表明了決策層從全局性角度重新考慮食品安全問題的決心，但是建立新體制的第一步卻走得極難。

2002年，當時的國務院副秘書長馬凱牽頭組織了一個關于食品安全管理體制的調研，最后有這樣的評語：“目前食品安全體系很亂，都在強調部門行政。”

據記者了解，自去年以來，國務院對有關部門職能分工的協調方案前后起草了十幾稿之多。據衛生部有關人員反映：“我們把很大精力都花在各部門之間的職能協調上了。”從有關食品的標準由誰制定到轉基因食品的管理主體等均是多輪協調的產物。

2002年8月，為提高“菜籃子”產品的質量衛生安全水平，國務院發出《關于加強新階段“菜籃子”工作的通知》，在“菜籃子”問題上將有關部門的職能作出分工。在文件起草過程中，由于各部門對具體問題存在分歧，文件的出臺時間比原計劃大大推遲。其中不少問題均由當時任國務院副總理的溫家寶和國務院副秘書長馬凱出面協調。

可以認為，國務院成立食品藥品監管局的決定就是在這樣反復協調當中醞釀出臺的。然而令人意外的是，最終決策過程十分迅速，并沒有過多征求有關部門的意見，事先幾乎沒有任何輿論鋪墊，就連不少“局內人”亦感突然。這顯然是一項需要下很大決心的行動。

很自然，這個方案自始至終都頗具爭議。直到方案確定的最后階段，衛生部仍主張與藥監局合并，成立衛生委員會，藥監局作為衛生委員會下屬的執行機構。也有專家認為，理想的辦法是在國務院成立一個領導小組，或稱協調小組，指定與食品安全管理密切相關的某一個部作為牽頭單位，或者以國務院某一個副秘書長牽頭，把協調部門具體設在某個有關部門。

根據3月間全國人大通過的政府機構改革方案，食品藥品監管局的職能是負責食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督和組織協調，依法組織查處重大事故。中央同時還明確，國家食品藥品監督管理局不代替農業、衛生、質檢等部門對食品安全監管的職能。但是，遲至食品藥品監管局掛牌，具體的三定方案還在各部門的磨合中爭論不休。

食品藥品監管局浮出水面后，一種較為普遍的看法是，食品藥品監管局將合并衛生部食品衛生管理職能，在此基礎上負責對食品、保健品和化妝品安全管理的綜合監管和組織協調，依法開展對重大事故的查處。甚至有專家認為，為強化對食品安全管理的權威性，食品藥品監管局還將合并其他部門有關食品安全的部分管理職能。

但是在協調過程中，有關部門也提出，食藥局如果參與具體管理，就會形成部門利益，就不便于站在公平的立場上進行協調。國家質量監督檢驗檢疫總局也強調，食品藥品監管局不應代替各部門的具體管理職能，否則有悖于此輪機構改革中央和國務院決策的精神。即決策、執行和監督相分離，不搞交叉。

結果是衛生部原先對于保健食品的審批權劃到了食品藥品監管局，而保健食品的執法職能卻仍然屬于衛生部。

新成立的食品藥品監管局是一個副部級單位。記者在采訪中多次聽到這樣一種說法：“一個副部級單位怎么協調幾個部級單位？”一位學者的擔憂不無道理。他說：“以前是四個部門打架，現在會不會變成五個部門打架？這種后果是不堪設想的。”

在我國，食品安全是一個跨越食品衛生、食品質量、農產品質量等多個范疇的新領域。正因為如此，在管理體制上往往形成部門職能交叉的模糊地帶。

2000年初，廣東省衛生廳和當地質檢部門產生了矛盾。據反映，當地質檢部門不但組織對食品衛生進行抽查，還計劃實行食品質量安全許可制度。廣東省衛生廳向衛生部請示，認為此舉造成當地食品企業無所適從，加重企業經濟負擔，請衛生部給予解決。

衛生部很快就將此事反映到國務院法制辦等部門，但最后不了了之。

就食品衛生安全而言，自上世紀50年代起，其監督管理職能由衛生部承擔。1982年全國人大常委會制定了我國第一部食品衛生專門法律，《中華人民共和國食品衛生法(試行)》(以下簡稱試行法)。由此確立了我國的食品衛生監督制度。1995年人大常委會審議通過了新的《食品衛生法》，除規定由國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作外，也規定國務院各有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作。

在產品質量方面，《產品質量法》則規定，由國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作，國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。

但是，遇到具體問題，食品質量和食品衛生兩個概念多有重合。質檢總局一位官員指出：“食品的質量包括三個方面，第一是指感官指標，第二是理化指標，第三是衛生指標。衛生部門說食品一直是他們管，這是不對的。”

矛盾由此產生。實際上，符合質量標準的產品，卻也不一定符合衛生標準。陳君石認為，我們國家擁有世界上獨一無二的衛生和質量標準分開的兩套標準體系。他舉例說：“制定奶粉的質量標準怎么能不包括它的細菌數？”

有關的法律法規十分繁復。以《食品衛生法》為核心，在食品及食品原料、包裝材料和容器、餐飲業和學生集體用餐方面，衛生部大大小小制定了90多個配套規章，而質檢部門和農業部門也有各自的體系。工商部門除《食品衛生法》和《產品質量法》，也有《消費者權益保護法》。

關于轉基因食品，農業部和衛生部曾各自起草法規，結果又是十幾輪的協調。

在一次研討會上，新探健康發展研究中心主任吳宜群也質疑：“為什么一個農藥殘留的數據，三個部門都頒布，而且數據在不同時間根據不同要求也可以不同？” 她認為，由不同部門分別抽檢和公布檢測結果，重復懲罰的現象常見，甚至前后兩次公布的監測結果大不一樣，不免造成混亂。

也在這次會議上，農業部水產中心副主任劉素英指出，關于食品安全問題，國內的法規有很多出發點不同，標準也不同。她稱，對于肉類的檢驗標準即有三個，讓人無所適從。

除了食品藥品監管局、衛生部、質檢總局、農業部等幾個塊塊之間的模糊地帶，各部門從中央到地方的垂直系統亦十分復雜。衛生部、農業部從中央到地方均為分級管理；質檢總局當中，商檢系統屬于垂直管理，其余機構屬于分級管理。原藥監局中央和省一級部門屬于分級管理，而省以下部門屬于垂直管理。食藥局成立后，地方上尚無食品監管的職能部門，如何實行地方上的監管，也是未知數。

條塊分割，矛盾更多。針對此次“海城豆奶事件”的瞞報行為，衛生部就有專家指出：“地方上的衛生局長都是市長、縣長任命的，你說他會聽誰的？”

僅僅是機構調整

食品安全管理的法治之軌

有專家指出，食品藥品監管局機構的調整只是第一步。以促進食品安全體系建設為契機，今后還將面臨更加復雜而深刻的變革。

記者了解到，在全國以及地方人大和政協有關食品安全的提案當中，一個重要內容就是呼吁食品安全管理的法治化。

國務院發展研究中心農村部部長韓俊認為，我國食品安全管理體制條塊分割問題非常突出，一個有效的食品安全監管體系應該以清楚、合理、科學的國家食品法律體系為基礎。在此基礎上，應建立統一、權威的食品質量安全標準和檢驗檢測體系。此外，要保證國內食品市場不受沖擊，必須根據國情建立有效的技術貿易措施體系。

韓俊還建議，在中央政府層次上必須有一個權威的聲音對食品安全負責，并擁有在所有與食品安全有關的國家行動中科學貫徹中央政策的權力和資源。

食品科學專家則認為，有效的食品安全體系必須建立在科學的基礎上，必須突破科技的瓶頸，要強化法規的科學性。

我國的食品安全技術法規標準體系始建于上個世紀60年代，其整體結構與內容及其體系的建立，在方法上與國際標準有較大差異，已不能夠滿足入世后食品安全控制的需要。

陳君石認為，要廣泛應用危險性分析技術，特別是對化學性和生物性危害的暴露評估和定量危險性評估，要在此基礎上制定一套科學的標準體系。不但如此，還要積極在國際食品標準的建立工作中占一席之地。因為“標準一旦制定下來，WTO的所有成員是都要執行的”，他說：“很多問題是沒有國界的。”

食品專家嚴衛星指出，應當進一步明確政府監管權力的邊界。他認為，安全問題應當由政府來管，非安全問題就應當用市場經濟杠桿來調節——一級醬油、二級醬油這樣的標準劃分，交給市場就可以了。新探健康發展研究中心陳春明認為，應當改革農村現有的生產方式，調整生產結構，要讓農戶有組織地進行生產，并在此基礎上將涉及食品生產鏈條上的各個環節都組織起來管理。

至于食品藥品監管局成立后的食品安全管理體制的未來格局，行政法專家杜鋼建曾經參與有關方案的制訂，他指出，食品藥品監管局的組建是此輪機構改革的一件大事，一步到位很難，總體要避免震動過大。因此食品藥品監管局主要是執行綜合監管的職能，通過它逐步把職能理順。

推而廣之，除了政府內部的建設，杜鋼建認為，還必須加強重視政府外部的監督，加強人大的職能，包括質詢權、罷免權，以及問責制等等。此外還要加強政協和媒體的監督。他舉例：在此次的SARS風波中，沒有哪一級人大代表直接質詢，沒有哪一級人大代表提出罷免，沒有哪一級人大代表提出問責，這是“不正常的”。因此改革的任務相當艱巨。■

【資料】

食品防護體系的美國“標本”

美國的食品供應，被認為是世界上最安全的，這主要是由于美國實行機構聯合監管制度，在地方、州和全國的每一個層次監督食品生產和流通。

美國進行食品管制的政府機構主要有美國衛生部下屬的美國食品和藥品管理局（FDA）、美國農業部的食品安全和監測服務中心（FSIS）、美國農業部動植物衛生監測服務中心 (APHIS)以及環境保護局。

其中，美國食品和藥品管理局承擔著最多的食品安全工作，負責管理銷售于美國各州的2400億美元內銷食品、150億美元進口食品和150億美元化妝品的安全。這個機構是歷史最悠久的聯邦機構之一，主要任務在于保護消費者。食品安全暨應用營養中心 (簡稱CFSAN) 是 FDA 六個分管不同產品的中心之一，確保全國食品供應的安全、衛生和健康。

各市縣衛生局、各州衛生機構以及聯邦政府的許多部門和機構，都雇傭食品檢查員、微生物學家、流行病學家以及其他食品科學家，執行持續監管。地方、州和聯邦法律、準則及其他法令對這些監管人員的權限有明確規定。有些人員只能監管一種食品，例如牛奶或海鮮。有些人員的權限只限于某個特定的區域。這些工作人員合作形成了美國食品安全監管體系。

在克林頓政府于1997年發起的“食品安全運動”中，美國衛生部（包括其下屬機構FDA）、農業部和環境保護總署又聯合簽署一份備忘錄，決定建立“食品傳染病發生反應協調組”，（FORC－G），以便加強聯邦、州和地方食品安全機構之間的協調和聯絡。

1996年美國頒布了《美國肉禽屠宰加工廠（場）食品安全管理新法規》，建立起加工控制系統與微生物檢測規范、致病菌減少操作規范及衛生標準操作規范，預防食品中毒事件。新法規強調預防為主，實行生產全過程的監控。這是對美國使用了近百年之久的以感官檢查加終端產品檢測為手段的舊有食品安全管理體系的全面改革。

但如此龐大的產業難免還會有不合格的產品出現，作為對食品安全監控的補充，食品召回制度也是確保飲食安全的重要措施。

在政府食品衛生部門的監控下，一旦有食品被發現不合格，生產廠家和銷售部門便會主動召回，清退消費者已付款項。根據對危害程度的不同，美國食品召回分為三個等級：一級召回針對可能導致難以治療的健康損傷甚至致死的產品；二級召回針對可能對健康產生暫時的、可以治療的影響的產品；三級召回針對不會產生健康威脅，但內容與標識不符的產品，如在普通餅干的包裝上誤貼了“減肥餅干”的標簽。

食品安全部門常設專門的“召回委員會”，該委員會由科研人員、技術專家、實地檢驗人員和執法人員組成，與涉案企業一起協調召回事宜。食品管理部門會通過媒體向社會發布召回信息，并派出實地檢查人員對召回的有效性進行監督。

召回是企業的自愿行為。美國從事食品生產、加工與銷售的多是大企業，一般不愿冒信譽受損、失去顧客的風險。目前還沒有出現生產廠商拒不召回的情況。當然，如果出現類似情況，食品管理部門會訴諸法律手段。

2002年10月，美國一家禽類制品加工商的肉制品感染了李斯特氏細菌，造成至少120人中毒，20人死亡。廠家宣布召回2740萬磅三明治熟肉餅和295000磅由其費城郊區加工廠生產的火雞和雞肉制品，這是美國有史以來規模最大的一起肉制品召回事件。

(劉安田/整理)