鹽政改革懸擱

鹽改真空

全國(guó)500多家的制鹽廠又一次陷入了焦灼中。他們期待已久的鹽業(yè)管理體制改革，本來(lái)即將啟動(dòng)，在2003年機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)之后，卻不得不面臨暫停的尷尬局面。而未來(lái)這場(chǎng)計(jì)劃中的改革能否重新啟動(dòng)，也成了一個(gè)未知數(shù)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委撤銷后，一部分行業(yè)管理職能劃轉(zhuǎn)到新組建的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）。2003年5月上旬，發(fā)改委將由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局鹽業(yè)管理辦公室的鹽業(yè)管理職能劃轉(zhuǎn)到了發(fā)改委工業(yè)司（原國(guó)家計(jì)委的產(chǎn)業(yè)司）輕工處。

表面上看，這次管理職能的重新劃轉(zhuǎn)只是機(jī)構(gòu)調(diào)整的一部分。但熟悉內(nèi)情的人都知道，作為中國(guó)鹽業(yè)管理的兩個(gè)主要機(jī)構(gòu)，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室和原國(guó)家計(jì)委的相關(guān)部門(mén)在鹽業(yè)管理問(wèn)題上針?shù)h相對(duì)已有時(shí)日。2002年初，就食鹽生產(chǎn)計(jì)劃的編制問(wèn)題，兩部委曾經(jīng)先后下發(fā)了口徑不同的文件（參見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2002年第14 期《鹽政糾紛》）。

自2000年以來(lái)，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委就一直試圖改革舊的鹽業(yè)管理體制，打破中國(guó)鹽業(yè)總公司將賣鹽與管鹽職能集于一身的壟斷角色。隨著食鹽生產(chǎn)企業(yè)與負(fù)責(zé)銷售的鹽業(yè)公司之間的矛盾日益激化，在機(jī)構(gòu)改革之前，廢除舊鹽業(yè)管理?xiàng)l例已提上日程。

但隨著此次職能的劃轉(zhuǎn)，原來(lái)主刀的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)辦公室實(shí)際已不復(fù)存在。“這次部委調(diào)整之前，我們很多鹽業(yè)改革措施即將起步。而這樣改了之后，這個(gè)改革還能不能推，成了極大的疑問(wèn)。”原經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局副局長(zhǎng)、負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室工作的陳國(guó)衛(wèi)這樣描述鹽改的現(xiàn)狀。

一個(gè)也不要

據(jù)悉，此次職能劃轉(zhuǎn)的不同尋常之處在于，管理職能全部拿走，而原來(lái)經(jīng)貿(mào)委的鹽業(yè)管理人員卻一個(gè)也沒(méi)有跟過(guò)去。這不能不使人對(duì)鹽政改革的前途生出疑問(wèn)。

職能劃轉(zhuǎn)在5月19日進(jìn)入了實(shí)際操作階段，原國(guó)家計(jì)委產(chǎn)業(yè)司輕工處的曲美玉處長(zhǎng)等一行來(lái)到位于宣武門(mén)西大街26號(hào)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委大樓，與原鹽業(yè)管理辦公室的工作人員進(jìn)行交接，但陳國(guó)衛(wèi)只稱之為“銜接”。

“因?yàn)楣ぷ鲿簳r(shí)還沒(méi)有交，只是就應(yīng)該做什么事情做了介紹，特別是改革的必要性，關(guān)鍵是下一步能不能做。這是我們最擔(dān)心的。”陳國(guó)衛(wèi)說(shuō)。

陳國(guó)衛(wèi)的擔(dān)心事出有因。在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委原來(lái)提出的改革措施中，最重要的一步是政企分開(kāi)，具體來(lái)說(shuō)，各省的鹽務(wù)局和鹽業(yè)公司要脫鉤，經(jīng)營(yíng)的搞經(jīng)營(yíng)，管理的搞管理。

從理論上說(shuō)，鹽業(yè)公司的行政管理職能早就應(yīng)該剝離。但是，國(guó)家計(jì)委去年卻發(fā)文，堅(jiān)持把計(jì)劃職能交給中鹽總公司去做。而中鹽也表示，政府交給的事，必須完成。雖然國(guó)家經(jīng)貿(mào)委當(dāng)時(shí)也同時(shí)發(fā)文，要求各食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)將計(jì)劃報(bào)到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，但時(shí)至今日，問(wèn)題卻仍未解決。

而在此次機(jī)構(gòu)調(diào)整中，之所以出現(xiàn)原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室全部靠邊站的怪現(xiàn)狀，據(jù)了解，起關(guān)鍵作用的是一封來(lái)自中鹽的告狀信。今年1月9日，陳國(guó)衛(wèi)給原國(guó)家輕工局介紹經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。講到鹽業(yè)管理體制時(shí)，嚴(yán)厲抨擊政企不分、壟斷經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，并稱“加碘已成了維持壟斷經(jīng)營(yíng)的幌子。”

2003年2月8日，一封署名為“部分關(guān)心鹽業(yè)的老干部”的信，被送交到原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委及國(guó)務(wù)院辦公廳等有關(guān)部門(mén)。來(lái)信言辭激烈，列舉了歷史上由于鹽業(yè)專營(yíng)帶來(lái)的各種社會(huì)效益——普及碘鹽供應(yīng)、消除碘缺乏病，并稱“這么短的時(shí)間取得如此巨大的成就……被稱為‘里程碑性的成就’”。

對(duì)于陳國(guó)衛(wèi)提出的“這個(gè)加碘現(xiàn)在完全成了（專營(yíng)的）一個(gè)幌子”，老干部們?nèi)呵榧崳J(rèn)為是“極端錯(cuò)誤的”，“置黨對(duì)人民群眾健康的關(guān)心于不顧，置中華民族素質(zhì)的提高于不聞，置食鹽專營(yíng)創(chuàng)造的巨大社會(huì)效益于不看，是堅(jiān)決不能允許的。”

告狀信除批評(píng)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)辦公室的改革措施，還直接提出了撤換陳國(guó)衛(wèi)職務(wù)的建議。

三個(gè)月后，國(guó)家發(fā)改委即作出了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局鹽管辦管理職能劃轉(zhuǎn)至工業(yè)司輕工處的決定。當(dāng)《財(cái)經(jīng)》記者打電話到輕工處詢問(wèn)原經(jīng)貿(mào)委鹽管辦的改革措施能否繼續(xù)推行時(shí)，該處的王處長(zhǎng)稱“正在研究，還未決定”。

懸而未決

鹽業(yè)老干部們之所以義憤填膺，或許可以從原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的改革措施中找到答案。2001年，原國(guó)家輕工業(yè)局撤銷，其行政管理職能包括鹽業(yè)管理職能轉(zhuǎn)到原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。

為了了解行業(yè)的現(xiàn)狀，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委組織行業(yè)內(nèi)的廠商進(jìn)行座談，并在2001年八九月間奔赴各地調(diào)研。然而調(diào)研中卻出現(xiàn)了一些奇怪的現(xiàn)象：一位省鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)人在調(diào)研會(huì)上不敢發(fā)表意見(jiàn)，會(huì)下卻表示：“鹽業(yè)公司以專營(yíng)為旗幟，名為加強(qiáng)市場(chǎng)管理，實(shí)為壟斷經(jīng)營(yíng)，竭澤而漁，前景堪憂。”還有些企業(yè)在提供情況的文件后，還附信要求保密，否則后果不堪設(shè)想。原因就在于既負(fù)責(zé)銷售又負(fù)責(zé)制定每年食鹽生產(chǎn)計(jì)劃的鹽業(yè)公司對(duì)鹽廠掌握著生殺予奪的權(quán)力。

在一個(gè)多月的調(diào)查研究后，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委決定加快以政企分開(kāi)、放開(kāi)小工業(yè)鹽、實(shí)施市場(chǎng)化等為主要內(nèi)容的鹽業(yè)體制改革。在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)辦公室提出的初步改革方案中，包括三項(xiàng)內(nèi)容。

其一，廢除和修改過(guò)時(shí)的規(guī)章，包括國(guó)務(wù)院1990年發(fā)布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和1996年發(fā)布的《食鹽專營(yíng)辦法》中的一些內(nèi)容，實(shí)行鹽業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)政企分開(kāi)。要求各地鹽業(yè)管理職能要從鹽業(yè)公司分離出來(lái)。政企分開(kāi)以后，鹽業(yè)公司不能再行使鹽政管理職能，鹽政管理所涉及的衛(wèi)生、質(zhì)量、市場(chǎng)和執(zhí)法等相關(guān)工作，應(yīng)分別交由有關(guān)部門(mén)承擔(dān)。食鹽加碘標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部門(mén)根據(jù)不同地區(qū)補(bǔ)碘需要，公開(kāi)提出具體要求。

其二是賦予食鹽生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，直接進(jìn)入市場(chǎng)。即打破鹽業(yè)公司壟斷銷售渠道的現(xiàn)狀，允許現(xiàn)有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)入市場(chǎng)。同時(shí)，鹽業(yè)公司地縣級(jí)銷售企業(yè)應(yīng)打破購(gòu)、銷地域封鎖，允許食鹽價(jià)格浮動(dòng)。通過(guò)產(chǎn)銷直接見(jiàn)面，降低目前在出廠價(jià)與銷售價(jià)之間不合理的價(jià)差，推動(dòng)行業(yè)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

其三，在編制食鹽年度計(jì)劃時(shí)改變吃大鍋飯的做法，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要借用市場(chǎng)手段，逐步做到將每年700萬(wàn)噸食鹽計(jì)劃這種特殊的資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)傾斜和集中，把雖已定點(diǎn)但生產(chǎn)規(guī)模小、管理水平低、技術(shù)裝備落后、產(chǎn)品質(zhì)量差的小企業(yè)和落后企業(yè)從食鹽生產(chǎn)中淘汰掉。

然而這種改革的努力，從一開(kāi)始，就舉步維艱。原定于2002年第二季度開(kāi)始實(shí)行的食鹽生產(chǎn)企業(yè)直接進(jìn)入市場(chǎng)，由于原國(guó)家計(jì)委下發(fā)特急文件，要求“中國(guó)鹽業(yè)總公司要認(rèn)真組織落實(shí)并督促各產(chǎn)銷企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃”而未能實(shí)現(xiàn)。

2002年底，海順鹽業(yè)公司運(yùn)鹽至海淀染廠被鹽政人員查扣后向國(guó)家經(jīng)貿(mào)委提出了行政復(fù)議，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委由此向國(guó)務(wù)院法制辦提出廢除早已過(guò)時(shí)的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，并得到了初步同意（參見(jiàn)2003年第1期《鹽業(yè)舊體制終結(jié)在望》）。然而還沒(méi)有等到正式發(fā)文，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委的鹽業(yè)辦公室已經(jīng)在機(jī)構(gòu)改革中即將消失。

“經(jīng)過(guò)這次職能劃轉(zhuǎn)，不知近期改革的將會(huì)如何?”結(jié)束采訪時(shí)，陳國(guó)衛(wèi)不無(wú)擔(dān)心地說(shuō)。