投資審批制即將壽終正寢

記者日前從權(quán)威部門獲悉，投資體制改革方案已上報國務院討論，年底前有望出臺，其核心內(nèi)容就是改革投資領(lǐng)域中的行政審批制度，對企業(yè)投資不再進行審批管理，代之以政府核準和登記備案制。

政府角色有待轉(zhuǎn)變

目前中國的投資體制，是隨著建國初期大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)而逐步形成的。在此后的近30余年間，政府（主要是中央政府）為惟一的投資主體，企業(yè)、事業(yè)單位不能獨立進行投資；政府決定建設(shè)具體項目，通過財政撥款方式進行投資，由行政部門安排設(shè)計和施工，項目建成后由行政部門任命廠長，安排生產(chǎn)、銷售。

改革開放以來，國有企業(yè)的自主權(quán)一步步擴大，在項目管理上也實施過大包干、法人監(jiān)督制、項目監(jiān)理制等一系列改革，但并沒有觸及計劃經(jīng)濟中投資體制的根本——依靠行政權(quán)力對項目進行審批。

行政審批制是投資體制矛盾的焦點。由于政府并不比企業(yè)了解市場，依靠行政手段審批大量的具體項目必然是低效的。2002年1月21日，國家審計署審計長李金華在北京召開的全國審計工作會議上著重指出，審計發(fā)現(xiàn)，投資決策失誤造成國有資產(chǎn)的損失最為嚴重。

再者，這種投資體制基本沿襲了計劃經(jīng)濟的“四位一體”模式，即項目資金從國家到各級財政、計劃等部門，其投資、建設(shè)、管理、使用等基本被少數(shù)權(quán)力部門和個人控制，項目在高度壟斷、封閉的狀態(tài)下層層審批，缺乏有效監(jiān)督和責任追究機制，容易導致暗箱操作和層出不窮的腐敗。

中國的項目建設(shè)沒有持續(xù)性，按目前的管理體制，國有單位的大中型項目由主管部門或地方政府提出，由國家發(fā)展和改革委員會（下稱“國家發(fā)改委”）審批，由財政撥款或銀行貸款，由建設(shè)部門管建設(shè)過程的設(shè)計、施工，建成運行后由財稅部門負責國家資金的回收。各部門各管一段，前邊的不過問后邊的事情，后邊的不了解前邊的情況，常常各唱各的調(diào)，如果項目效益好，大家都有功勞；效益不好，卻找不到應該承擔責任的部門。“部門分割下的協(xié)調(diào)不順極大增加運作成本，這也是投資效益低下的一個重要原因。” 國家發(fā)展和改革委員會投資研究所研究員張漢亞對記者說。

記者獲知，建設(shè)項目由審批制向核準或登記備案制的轉(zhuǎn)變，是本次改革方案的核心內(nèi)容。

所謂政府核準，就是政府作為社會和經(jīng)濟的管理者，對企業(yè)投資建設(shè)的重大項目和限制類項目等，從維護國家經(jīng)濟安全、合理開發(fā)使用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷和過度競爭等方面進行審核，而不再對項目的市場前景、經(jīng)濟效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等進行審批。

除此之外，其他的投資項目由審批制改為備案制，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門登記備案。由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環(huán)保、安全等許可手續(xù)。如果企業(yè)想投資建設(shè)一個項目，不需要得到政府的批準，只需將計劃方案上報政府即可。

比較審批制與核準制，兩者的共同點都是政府有權(quán)力決定一個項目能否上馬，但出發(fā)點有所不同，前者是從企業(yè)所有者的角度去審批，后者則從政府承擔的社會經(jīng)濟公共職能的角度來考慮其效果。

有限的進步

對于即將進行的行政審批制度改革，國務院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部部長郭勵弘認為，這只是投資體制改革中的一小步。他認為，如果不建立責任制，只改審批制，領(lǐng)導不承擔投資決策失敗責任的狀況仍不會改變；只要權(quán)力與責任脫節(jié)，劣質(zhì)而無人負責的“首長工程”就還會出現(xiàn)。

十六大之后，新一屆政府成立了國資委，各地也將陸續(xù)設(shè)立出資人代表機構(gòu)。在形式上，出資人已經(jīng)或即將到位，但其能否真正起到出資人的作用，郭勵宏表示懷疑，主要依據(jù)有三：

第一，是否承擔民事責任。國資委定位為政府的“特設(shè)機構(gòu)”，一是指明它是政府的組成部分，二是指明它既非行政職能部門，又非事業(yè)單位，實際是一個大型或超大型的控股公司、投資公司。政府的事業(yè)單位尚且具有法人地位，如果出資人代表機構(gòu)不獨立承擔民事責任，大量的投資決策仍然找不到責任者。

第二，是否受到責任約束。在“分級所有、政資分開”的國資管理體制之下，各級出資人代表機構(gòu)如何對企業(yè)的全部經(jīng)濟活動進行有效督導，完全是一個微觀管理問題。但是，出資人代表機構(gòu)本身受到哪些責任約束，卻是一個宏觀管理問題，它涉及資本與同級行政的關(guān)系，行政與同級、下級資本的關(guān)系，資本與資本、資本與下級行政的關(guān)系等等。如果出資人代表機構(gòu)得以像過去那樣，很方便地把隱性負債卸給基層政府，把顯性負債留給銀行，那么國有投資體制就不可能有實質(zhì)性的變化。

第三，是否形成資信損益機制，即失敗的投資是否能夠影響被投資者的資信，是否能夠讓資信好的企業(yè)貸到更多的資金，而資信差的企業(yè)貸不到款。目前各級政府的特權(quán)就在于哪怕自己的100個企業(yè)都不能清償債務，也不妨再開辦第101個企業(yè)。盲目投資、重復建設(shè)、借錢不還、逃廢債等等慣常的不合理的經(jīng)濟行為，無不影響到所涉各級政府的資信。

因此，郭勵宏認為，要對作為一級資本所有者的各級政府分別進行總體的資信評價。在市場經(jīng)濟中，資信的重要性高于資產(chǎn)的重要性。

世界銀行資深經(jīng)濟學家張春霖認為，確定政府在經(jīng)濟生活中的投資活動所扮演的角色，放棄過去投融體制中通過行政手段配置資源的角色，把這項功能留給市場，從這個角度來說，投資行政審批改革朝著市場經(jīng)濟正確的方向邁進了一大步。

但他還認為，這項改革能否落實，要依靠法律和法規(guī)的監(jiān)管。核準制一定要建立相關(guān)的法律法規(guī)，以此為依據(jù)。如果法律法規(guī)不健全，負責核準的政府部門的自由裁量權(quán)很大，核準也就與審批制差不多了。