三大銀行法“捆綁上市”

12月底，備受關注的三大銀行法草案將正式提交十屆全國人大常委會五次會議表決。這三大銀行法草案分別是《中國人民銀行法修正案草案》、《商業銀行法修正案草案》和《銀行業監督管理法草案》。早在今年8月6日的國務院常務會議上，三部法律的草案已在原則上獲得通過。業內人士一致認為，如無意外它們將正式獲通過。

銀監法：授權與約束并行

“我們有了一部專門的監管法，銀監可以依法行使職權了。”參與了三個銀行法起草的銀監會博士黃毅興奮地告訴記者。

今年初，中國銀監會正式成立，承擔原來由人民銀行履行的銀行業監管職能。全國人大常委會于4月通過決議，對銀監會的監管職責給予授權，但這仍屬于過渡時期的臨時性措施，需要依法賦予銀監會對銀行業金融機構的監管權力。

立法之初，圍繞著是否該對銀監會單獨立法，各方爭論很多。“比較徹底的辦法是制定統一的《銀行法》，同時廢除《人民銀行法》和《商業銀行法》，但這樣難度較大，一時難以實現”，黃毅說，“而如果由國務院針對銀監會的職責出臺一個行政法規，法律層次又過低，有很多問題不好解決——從形式上說，銀監會的授權會比證監會、保監會的授權低一個級別；從內容上說，銀監會的主要職責在《人民銀行法》里都有規定，把基本法的內容直接放到一部行政法規里又不太合適，只有尋找折衷的辦法。”

最終各方達成一致，在對《人民銀行法》和《商業銀行法》進行修改的同時，制定一部專門的《銀行業監督管理法》。

5月初，國務院法制辦、銀監會、人民銀行共同著手起草我國銀行業的第三部法律——《銀行業監督管理法》。8月22日，該法草案首次提請全國人大常委會第三次會議審議，當時的草案共6章43條，從規范銀行業監管行為的角度，具體規定了銀行業監管機構、監管對象、監管目標和原則、監管職責和措施等內容。

作為銀行業一部全新的法律，草案首先明確了銀監會的監管范圍——銀監會在國務院領導下，統一監督管理全國銀行業金融機構及其業務活動，除了監管銀行之外，信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構，均納入了其管轄范圍。

同時，草案明確了銀監會的具體職責，包括制定規章、審批銀行業金融機構及其業務種類、審查股東、審批高級管理人員任職資格、進行非現場監管和現場檢查、統一編制和發布全國銀行業統計數據、指導監督銀行業自律組織等。

在監管措施上，草案中有許多突破之處。草案規定，對未遵守審慎經營規則的，銀監會可采取責令暫停部分業務，責令股東補充資本金，限制資產轉讓，限制分配紅利和其他收入，停止增設分支機構審批，責令撤換控股人，調整董事、高級管理人員等強制措施；銀監會有權要求與銀行業金融機構董事、高級管理人員進行監管談話。這樣的規定在國內的同類法律中尚屬首例。黃毅強調，“銀行監管責任重大，因此需要賦予監管人足夠的權力”。但這樣的措施是否真能有效促進銀行監管，還有待實踐證明。

以往的銀行業監管重在單一的“合規”監管，草案則強調“合規”監管與“風險”監管并重。草案中大量引入了巴塞爾銀行監管委員會制定的《有效銀行監管核心原則》，“巴塞爾核心原則”為國際通行的銀行監管原則，已成為強化世界各國金融穩定的有效手段。整部草案近2/3的篇幅采用了巴塞爾核心原則，明確規定銀監會應當制定商業銀行的審慎經營規則，并且可以與其他國家或地區的銀行業監管機構建立合作機制，實施跨境監管。

銀監會的權力約束問題，也在討論中較多提及。草案中有多項條款對銀監會進行約束，比如銀行業監管人員應具備相應專業知識和能力，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得在金融機構、企業中兼任職務；銀行業監管機構應當公開監督管理程序，建立健全內部監督制度，對其工作人員履行職責的情況進行檢查監督等等。

人民銀行法：廓清央行職責

盡管三部銀行法的出臺呼聲極高，但在制定過程中也幾易其稿。這多少有點出人意料，卻也在情理之中——如何充分協調銀監會與人民銀行的關系，顯然是最為核心的原因。

過去，人民銀行既要承擔金融監管職責，又要制定貨幣政策。伴隨著銀監會的掛牌，監管職能脫離人行，“兩者之間如果職責劃分不明、協調不好，未來在政策制定和執行上就會糾纏不清，商業銀行的一個婆婆也將會變成兩個，經營負擔將會加重”，有著多年金融從業經驗的張涌濤律師不無擔心地說。

“就如何劃分人民銀行和銀監會的職責范圍我們做了大量工作，但問題仍然很多。以信貸政策制定為例，它既與貨幣政策相關，又與銀行信貸監管有關，貨幣政策偏重宏觀經濟調控，信貸監管則偏重風險防范，過去統一由人民銀行貨幣政策司負責。如今銀監會將銀行監管職能分離出來，那是否該由銀監會承擔銀行信貸監管之責呢？類似這樣的協調工作，對《銀監法》和《人民銀行法》都是巨大的挑戰。所以在修法過程中，只能對一些基本的問題達成基本的共識，對于不同的說法，只能靠時間來檢驗了。”黃毅進而指出，“在很多情況下，貨幣職權和監管職權之間存在著密切關系。這就要求在新修訂的《人民銀行法》中，既要明確劃分央行和銀監會的職責范圍，同時又要在二者之間建立信息分享機制與監管協調機制。”

此外，現行《人民銀行法》是1995年通過的，僅規定了市場準入機制，并未規定相應的市場退出機制，而退出機制既涉及對銀行風險的管理，又涉及社會穩定。在黃毅看來，是銀監會對銀行的風險進行管理，包括發現、糾正和處置風險，而維護整體金融市場穩定的宏觀職責則由人民銀行負責，是此次修法和起草新法的一個成功之處。

今年8月《人民銀行法修正案草案》在全國人大常委會一讀期間，人民銀行行長周小川在作說明時也表示，該修正草案中，人民銀行在執行貨幣政策和宏觀經濟調控上的作用得到了強化，明確提出了其“防范和化解金融風險和維護金融穩定”的職能。

基于上述考慮，即將三讀的《人民銀行法修正案草案》加強了央行執行貨幣政策的職能，突出了央行在宏觀調控和化解金融風險的作用，至于審批和監管金融機構的職能，則不再由央行承擔。而為了實施貨幣政策和維護金融穩定，草案保留了人民銀行六項必要的監管職責（詳見資料）。

值得注意的是，在年初人民銀行的“三定方案”（定職能、定機構、定編制）中，人民銀行的九項檢查職能悉數寫入草案，惟有征信監管的職能并未寫入草案。

征信監管職能即指人民銀行有承辦信貸征信管理工作，擬定征信業發展規劃的職能。據人民銀行有關負責人介紹，由于目前我國的社會征信工作還處于試點階段，征信業務又需要多方監管，而部委之間征信監管分工不明確，故一時難以以法律的形式確定下來。

商業銀行法：為混業經營預留空間

《商業銀行法》并未像人們預期的那樣有大的修改。針對《人民銀行法》將銀行監管職能從央行剝離，《商業銀行法修正案草案》也作出相應修改，改由銀監會對商業銀行實施監管。此外，針對我國加入WTO的現實，草案還將個別與入世承諾不相適應的規則作了小規模的修改。

據參與此次修法的專家介紹，在修改中曾存在兩種意見，一種意見認為1995年通過的《商業銀行法》已不合時宜，需要按照國際慣例和標準重新制定，另一種意見則認為全面修改的時機仍不成熟。

張涌濤律師表示：“目前我國商業銀行面臨的一些重要問題，如混業經營還是分業經營、不良資產處理、金融穩定、落實WTO承諾等，這些問題至今尚無切實可行的解決方案。在這種情況下，全面修改《商業銀行法》時機尚不成熟。”

另悉，此次《商業銀行法》修改過程中的最大爭議在于——商業銀行能否走向混業經營？據權威人士透露，現行《商業銀行法》第43條規定：“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和股票業務，不得投資于非自用不動產。商業銀行在中華人民共和國境內不得向非銀行金融機構和企業投資。本法施行前，商業銀行已向非銀行金融機構和企業投資的，由國務院另行規定實施辦法。”而在修正案草案中，該條款可能修改為“商業銀行在中華人民共和國境內不得違反國家規定從事信托投資和證券業務，投資于非自用不動產或向非銀行金融機構、企業投資”。

由此看來，在堅持分業經營的前提下，通過“不得違反國家規定”這一表述方式，草案為商業銀行將來的混業經營預留了空間。

“混業分業之爭一直困擾著銀行界，”張涌濤對《財經》表示，盡管商業銀行大都希望混業，但修正后的《商業銀行法》不作該項突破是有道理的。從整體上來看，商業銀行在經營范圍上混業，目前條件還不成熟。在我國，嚴格意義上的商業銀行沒有一家成立時間超過10年，其內部法人治理結構、業務種類、管理水平、人員素質都與國際水平相差甚遠。

“就像小孩子才開始蹣跚學步，怎么可以參加成人的十項全能比賽？我并不是反對混業，而是時機不到。”張涌濤強調。