四合院保護挑戰《拆遷條例》

北京四合院正在消失

2003年歲末的一個清晨，被媒體稱為“堅定的胡同保護者”的華新民女士給記者打來了電話：“今天早上兩點多，東城區南小街竹竿胡同的受保護四合院叫拆遷隊給扒掉了！”

就在前一天上午，她還曾給記者打過電話，當時拆遷公司已經開來了鏟車，要推倒這座北京市明令保護的四合院。在她和附近住戶的共同努力下，這處院子暫時保住了：他們兩次打110報警，并叫來文物局的官員，而這位官員也明確指出，“這處院子屬于受保護的四合院，不能拆。”

然而這處院落最終還是被推土機推平了。“文物局來看過，也照了相，可還是保不住。”附近一位即將搬走的居民感嘆，“他們要人沒人，要權沒權，還要指著區里撥錢發工資，拿什么來保護？”

華新民是一個有著四分之一中國血統的法國人，“在北京的胡同里出生長大”，說一口流利的普通話。近五年來，她以堂·吉訶德般的勇氣和執著，為保護北京的胡同和四合院而奔走呼號。

她在接受采訪時告訴記者，據史料記載，原來北京共有大小胡同2800余條，拆到最近這一兩年，只剩下了1400多條。

“我是從1997年開始關注北京的四合院保護的。”華新民告訴記者，剛開始，她只是從文化的角度來看待北京的舊城改造和拆遷，關注的視角是保護作為歷史文化遺產的北京古都。

“然而近一兩年來，我認識到，要保護文化遺產，就必須依靠法律。”華新民說，“當受保護的四合院同時又是私人產業時，它便不僅僅是一個文物保護的問題，更涉及了重大的法律問題。只要保護了公民的財產權，文物同時也就保住了。”

《拆遷條例》：天平失衡

事情已經過去了一年多，曾經家住東城區東華門大街62號的居民袁德安還清楚地記得當時的情景：“去年8月24日中午12點，南池子地區的拆遷總指揮帶著三四十人和兩輛鏟車來到我家，剛說了幾句話，幾個拆遷方的人就把我從屋里拽出，緊接著，他們用準備好的磚頭、木棒朝屋內亂砸。砸完后搬出來一部分家具，鏟車在幾分鐘之內就將整個房子鏟倒。”

袁德安說，拆遷方來了許多人，馬路兩邊還有穿迷彩服的小伙子站崗，在幾分鐘將房屋鏟倒后，“總指揮”一揮手說“撤”，這些人就迅速離開了。

“這叫強拆一家，嚇走百家，”一位目擊了整個強拆過程的居民后來告訴前去采訪的媒體記者。從袁德安被強拆的第二天開始，南池子陸續被嚇走了300多戶，很多居民流著眼淚與拆遷辦簽了協議。

然而，不是所有的居民都這樣軟弱。很多被拆遷居民引用了《憲法》、《土地管理法》、《合同法》、《民法通則》中的大量條文，來證明自己對所居住房屋和房屋所占土地的使用權，擁有“直接支配、并排除他人干涉的權利”。他們甚至還援引《中華人民共和國刑法》第226條來證明這些強制拆遷的地方政府犯下了“強迫交易罪”：“構成此罪的客觀行為表現為買賣與否、買賣時間、價款、買受與賣予對象這些交易的確立因素都被強迫接受的。”

可是拆遷的另一方，無論是頒發“拆遷許可證”的拆遷管理部門，還是實際執行“暴力拆遷”的拆遷隊，卻始終堅持自己是在“依法行政”——他們所依的“法”就是國務院批準通過的《城市房屋拆遷管理條例》。

以“國務院第305號令”形式下達、并于2001年11月1日施行的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《拆遷條例》），其第十六條規定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。……當事人對裁決不服的，可以向人民法院起訴……訴訟期間不停止拆遷的執行。”

第十七條規定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”

在此規定下，行政機關堂而皇之地被授予強制性的拆遷權力，與被拆遷戶構成一種命令與服從、管理與被管理關系，對“釘子戶”實行強制性拆遷也就變得順理成章了。

于是，愈演愈烈的拆遷沖突，最終把矛盾焦點集中到《拆遷條例》上。不僅百姓對之深惡痛絕，專家學者們也提出了諸多批評。

中國政法大學教授王衛國告訴記者，《拆遷條例》在法院裁判之外，設定政府可直接行使強制拆遷權，甚至有些地方把強制拆遷權授權給開發商。這項法規實際上對各級政府無限擴權、運用公權力侵奪私權利起到了示范作用，它不能規范拆遷秩序，保護公民權利。

北京晟智律師事務所律師高智晟從另一層面上闡述說，拆遷人和被拆遷人的合同簽定過程，實質上是民事合同的訂立過程。我國《合同法》第四條有明確規定：公民有自愿訂立合同的權利，任何組織和個人都無權干涉。“任何有法律文明的國家，行政權力都是絕對不能涉足這塊領域的。”他說。

法的悖論

高智晟律師還從法理上對《拆遷條例》的違法特征進行了分析。

“它違反了《憲法》，違反了《民法通則》，違反了《合同法》。”高律師一口氣點了三個違法。“《憲法》明確規定：公民的財產權利只能由基本法律來界定，而基本法律的制定主體只能是全國人大及其常委會，因此《拆遷條例》在基本法律的層面上是違法的。”

他具體闡述說，當代中國法律的立法體制和法的效力體系，大致可以分為三個層次。第一層次，是憲法，它是國家的根本大法，是一切法律法規的母法；第二層次，是基本法律，包括刑法、民商法、行政訴訟法等，也包括文物保護法。這些基本法律的立法權限，在全國人大及其常委會；第三層次，是行政法規和行政規章。其中行政法規的法律地位和法律效力次于憲法和法律，而更次之的則是國務院所屬各部、委在本部門的權限范圍內發布規范性的命令、指示、規章和實施細則，統稱為“行政規章”。

他認為，中國的法律嚴格遵守“下級服從上級”的原則，基本法律不得與憲法相抵觸，各類行政法規不得與憲法、基本法律相抵觸。基于此，《拆遷條例》屬于行政法規，其法律效力低于《憲法》、《合同法》與《民法通則》，當它與這些根本大法、基本法律發生沖突時，其本身就已經失去了合法的存在基礎。

然而，在現實中，卻是強制拆遷屢屢發生，而被拆遷居民提起的訴訟又被屢屢駁回。根據部分被拆遷居民提供的統計數據，從1995年至今，北京市已有2萬多人次提起行政訴訟，被各級法院以“不予受理”、“不予立案”的方式駁回。北京市高級人民法院甚至還在1995年出臺了一個專門的“106號文”，對多種因拆遷事由引發的行政訴訟，一律規定為“不予受理”。

一位多年從事行政訴訟案件審理的基層法院法官向記者透露：在現實的司法審判領域，“有專門法就依據專門法”已經成為一條不成文的“規矩”，而“下位法服從上位法”卻只停留在原則上。具體到拆遷訴訟中，“既然有國務院頒布的《拆遷條例》，那我們在審理這類案件時，就以《拆遷條例》為準繩。”

他同時表示，《拆遷條例》中的許多規定確實“過分”，尤其是其中的第十六條規定，“訴訟期間不停止拆遷的執行”，“合法”地授予了行政機關以強制性拆遷權力，變相剝奪了人民法院的執法權，從而減去了法院監督這一環節。

北京大學法學院副教授、行政法專家沈巋指出，我國的基本法律不夠完善，很多法律只有原則性的規定，缺乏具體、可操作的實施細則。這樣就給了政府部門通過制訂“專門法”（包括法規、規章），來謀求本部門利益最大化的機會。究其實質，則是（行政）權大于法、行政干預司法的“老病根”在作怪。“在行政權力面前，中國的司法獨立性，至少是值得懷疑的。”他說。

具體到拆遷領域，由于很多強制拆遷蘊含著巨大的商業利益，執行部門往往利用法律法規的不完善，以保護自身利益為著眼點，來對法律法規進行解讀，甚至歪曲和濫用。（參見輔文《危改之秘》）

清華大學法學院行政法專家于安認為，北京市的舊城改造與拆遷，反映出了我國法律體系存在的兩大漏洞：一是在立法層次，即政府部門在制訂行政法規、行政規章時，缺乏嚴格的把關，有時甚至出現“非常低級的錯誤”，為非法行政、濫用行政權力開了口子。

其二在執法層次。某些法律，比如說《拆遷條例》，就因為得到地方政府的支持，而成了當前‘強勢法’的典型代表。而有些基本大法，包括《合同法》、《民法通則》，因為不能為這些部門所用，就被棄置一邊。

“國務院《城市房屋拆遷管理條例》的起草、出臺和實施的過程，實際上就是我國基本法律與行政法規相沖突的過程，也是我國法律體系存在嚴重漏洞的一個突出反映。”于安表示，“法學界現在能做的，就是嚴格把住立法這一關。一方面要杜絕法律法規之間彼此抵觸現象的出現，以免被某些部門用來作為非法行政的借口；另一方面，要提高立法的效率，理清法律效力層次，將那些與‘上級法’相違背的行政法規盡快修改、廢止。”

“目前來看，執法環節是我們面臨的最大的現實問題，而立法環節則是解決問題的根本所在。”于安告訴記者。