ＢＯＴ”西安市基礎(chǔ)設(shè)施投資改革的新思路

李娟娟　侯遠志

BOT(BUILD，OPERATETRANSER)是一種新型的項目融資模式，其含義為“建設(shè)，運營，移交”，即政府部門特許商業(yè)資本或私人資本承辦歷來由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目。在BOT項目中，政府首先將其基礎(chǔ)設(shè)施項目交由商業(yè)公司或私人公司進行投資、建設(shè)和經(jīng)營，后者經(jīng)過一定的特許期限收回成本，并獲取利潤，然后無償?shù)貙⒃摶A(chǔ)設(shè)施移交給政府。土耳其是第一個將BO／'方式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，其阿科伊發(fā)電廠就是采用BOT方式建成的。我國在制訂“八五”計劃時首次提出了利用BOT方式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1995年國家計委和電力部、交通部聯(lián)合發(fā)文，提倡在電力和公路交通建設(shè)中利用BOT方式融資。因此，本文根據(jù)實際情況，分析在西安市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入BOT方式的可行性，并就相關(guān)問題進行探討。

利用BOT方式發(fā)展西安市

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性

1、西部大開發(fā)對西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。經(jīng)濟體制改革給中國經(jīng)濟建設(shè)帶來了前所未有的活力和動力。為了縮小東西部差距，使整個國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展，黨的十五屆四中全會和隨后召開的中央經(jīng)濟工作會議提出了西部地區(qū)大開發(fā)的戰(zhàn)略。隨著西部大開發(fā)的啟幕和高潮的到來，西安的公路、鐵路、航運、電力、水力、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施需求必將大量增加，而現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的承載水平遠遠不夠。西安作為內(nèi)陸對外開放城市，近幾年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長足發(fā)展，但由于基礎(chǔ)差，底子薄，基礎(chǔ)設(shè)施長期滯后，已不能適應(yīng)現(xiàn)代化城市發(fā)展的需要。據(jù)建設(shè)部門統(tǒng)計，衡量城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的10項主要指標，西安市有7項低于全國水平；全國15個副省級城市評比，西安市有8項指標排在10名以后。沒有良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施，西安的經(jīng)濟社會發(fā)展受到嚴重的制約，其中心城市的輻射帶動作用也將因要素聚集的舞臺小而大打折扣。

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2、西安市政府城建資金嚴重短缺。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金收入嚴重不足，是制約西安城市建設(shè)發(fā)展的主要原因。按照西安的實際情況，城市維護建設(shè)每年需要投資約30億元，而近幾年每年實際投入資金不到10億元。由于投入嚴重不足，城市道路設(shè)施年久失修，排水設(shè)施得不到擴建，溢流、阻塞現(xiàn)象時常發(fā)生，城市安全存在極大隱患。隨著國家有關(guān)“費”改“稅”改革的實施，城建資金征收工作的難度也越來越大。多年來的舉債建設(shè)，使城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的壓力增大，還貸包袱日益沉重。至2001年底，西安城市基礎(chǔ)設(shè)施重點建設(shè)項目累計負債已近30億元。國家和陜西省投入西安市的建設(shè)資金比例過低，分稅制后，國家投資一般不投向城市基礎(chǔ)設(shè)施，而西安市財政由于財力所限，投向城市建設(shè)的資金遠遠不夠，舉債依然是西安市當前和今后一個時期解決城建資金不足的一個重要措施。但是，舉債規(guī)模過大不僅難于籌措，而且將來難于償還，容易形成“泡沫經(jīng)濟”，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

3、政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的低效率。西安市常規(guī)投資項目管理已基本實現(xiàn)市場化。從項目提出、投資咨詢、設(shè)計施工、工程監(jiān)理到設(shè)備安裝調(diào)試等，普遍采用招投標承包制和第三者中介服務(wù)等市場競爭管理辦法。但是，城市基礎(chǔ)設(shè)施方面由于投資主體不明，未能完全開展項目法人責(zé)任制，責(zé)、權(quán)不到位，投資缺乏有效約束。如立項階段，由于建設(shè)單位不是真實意義上的投資主體，可行性分析缺乏全面的考慮，往往偏重于技術(shù)上的可行性而忽視經(jīng)濟上的合理性，研究深度不夠，容易造成決策偏差。在項目建設(shè)過程中，建設(shè)單位與政府只是行政關(guān)系，建設(shè)單位對項目的投資不承擔(dān)任何風(fēng)險，兩者之間沒有形成對投資風(fēng)險和投資收益進行管理的機制。建設(shè)單位只求規(guī)模大小，往往造成規(guī)模失控，三超(概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算)的問題十分嚴重。項目交付使用后，又可能造成運行目的與建設(shè)目標相脫節(jié)，還會滋生出各種不同形式的腐敗現(xiàn)象。利用BOT發(fā)展西安基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)點

BOT方式是發(fā)展西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種有效途徑，其具體優(yōu)點體現(xiàn)在以下幾個方面：一是西安市政府可以從項目公司建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟活動中獲取一定的稅收，而且無需為基礎(chǔ)設(shè)施提供補貼，這為今后政府接管基礎(chǔ)設(shè)施提供了部分資金基礎(chǔ)。二是BOT方式下的融資對西安市政府來說是一種非債務(wù)資金的流人，政府無需承擔(dān)償債任務(wù)。它既不會擴大政府的財政赤字，也不會加重政府的償債負擔(dān)。三是利用項目公司的資金、技術(shù)、知識和積極性，可降低基礎(chǔ)設(shè)施項目的建造費用，并可提高運營效率，減少維護費用。四是將本由政府部門承受的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的風(fēng)險和責(zé)任轉(zhuǎn)移給項目公司，而項目公司承包基礎(chǔ)設(shè)施，因其擁有豐富的技術(shù)知識和商業(yè)經(jīng)驗，并受到利潤最大化的驅(qū)動，項目的成功率會大大提高。但BOT方式又不同完全的私有或商業(yè)化，政府對基礎(chǔ)設(shè)施仍掌握戰(zhàn)略控制權(quán)，待特許期限滿后整個基礎(chǔ)設(shè)施將交政府所有。BOT方式在西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所適合的領(lǐng)域

從理論上看，城市基礎(chǔ)設(shè)施主要包括：城市道路、橋梁、排水、路燈、污水處理、防洪；供水、燃氣、公共交通、集中供熱、輪渡；園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等。在這些城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的供給上，只有屬于純公共品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府直接供給，其余的混合公共晶都可以引入市場經(jīng)濟體制，利用國內(nèi)外資金，采用BOT方式。許多外商正是看中我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的潛力，愿意采用BOT方式與我國合作。實施BOT方式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可在大型橋梁、高速公路、供水工程等現(xiàn)金量較大且穩(wěn)定的一些項目上。從實際情況分析，西安市城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，欠帳太多。據(jù)統(tǒng)計，目前西安市污水排放量約為110多萬噸／日，污水處理廠3個，污水總處理能力為46．3萬噸／日，處理率不足1／2，其中二級處理率僅為1／4。按照國務(wù)院不久前發(fā)出的《關(guān)于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》，“十2i'期間，所有的城市都必須建立污水處理廠；到2010年，直轄市、省會城市、計劃單列城市以及重點風(fēng)景旅游城市的污水處理率不得低于70％。要達到這一目標，西安市應(yīng)建11座污水處理廠，初次投資約需5．3億元。除了目前4座已由政府籌資建成或在建，還需建立七八座，需投資近4億元?！笆濉逼陂g西安市還準備建立近10個垃圾處理工程。面對如此富涵商機的市場，有眼光的中外企業(yè)家不會視而不見。據(jù)西安晚報報道，在寶雞有好幾家民營企業(yè)聽到市政府準備新建兩座污水處理廠的消息后，主動上門聯(lián)系，表達投資愿望。很多企業(yè)家認為，盡管環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理廠、垃圾處理廠等利潤不高，但風(fēng)險小，收益穩(wěn)定，是比較理想的投資方式。開展BOT項目西安市政府

應(yīng)采取的措施

對適合實施BOT方式的項目，西安市政府應(yīng)作到胸有成竹，鼓勵國外資本、國內(nèi)民間資本參與BOT項目，使他們與政府間建立良好的合作關(guān)系。因為地方政府不僅承擔(dān)在“市場失靈”的情況下作為投資主體的任務(wù)，還要負責(zé)瓶頸產(chǎn)業(yè)的投資，這就造成政府投資巨大的供求差額。吸引BOT方式的項目可使一部分具有收益性的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)脫離政府投資管理，促進政府從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，更多的采用經(jīng)濟手段、法律手段，而不是行政手段。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、政府營造政策環(huán)境。當前對西安市政府來講最為重要的是按照建立市場經(jīng)濟體制的要求和世貿(mào)組織規(guī)則，以及西安吸引資金的需要，清理和廢止一批與之不適應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章、政策，減少政府的審批程序，提高辦事效率，取消一批不合理的行政性收費項目，統(tǒng)一和規(guī)范收費行為，為BOT投資者營造一個適宜的政策環(huán)境，讓投資者切實感到可行、可靠、可賺，才能吸引廣大投資者放心大膽地進行BOT項目建設(shè)和運營。與此同時，市政府通過利用相應(yīng)鼓勵措施，在資金、原材料、價格、稅收等方面向BOT項目的投資者以優(yōu)惠，對于某些盈利小但又急需的項目，政府可通過參股，放棄一部分經(jīng)濟利益等手段增強投資者信心。

2、建立完善法規(guī)體系，切實保護投資者的合法權(quán)益。任何經(jīng)濟活動只有在法律、法規(guī)下，才能公平、公正地進行。BOT方式也不例外。在實施BOT方式時，西交市政府給予一定程度的保證是必要的，這就需要建立有關(guān)法規(guī)，給予投資者經(jīng)營期保證，為政府保證提供有效的法律依據(jù)。為此，西安市政府提出了“五整頓”，即整頓涉外執(zhí)法行為，堅決查處地方、部門庇護違法行為和執(zhí)法犯法、吃拿卡要等違紀違法案件；整頓涉外治安和市場環(huán)境，建立安全、公平、良好的市場秩序；整頓涉外窗口行業(yè)，提高服務(wù)水平；整頓涉外中介機構(gòu)，培養(yǎng)高素質(zhì)的中介服務(wù)隊伍；整頓重點開放地區(qū)的市容市貌和交通秩序。

3、完善管理體制。為保證BOT項目的順利實施，應(yīng)有專門職能機構(gòu)負責(zé)確定BOT的適宜范圍，并依據(jù)不同基礎(chǔ)設(shè)施的狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，負責(zé)BOT項目的招標、投標和合同簽署，BOT項目的實施建設(shè)和管理，以及對項目實施過程中的問題給予指導(dǎo)和解釋。(作者單位：西安建筑科技大學(xué))