有效政府：貧困地區經濟發展的主導因素

蓋志毅　慕文軍

一、和林格爾縣經濟發展的實踐證明在貧困地區高效政府對經濟發展有著更為重要，且不可代替的主導作用

當代市場經濟國家沒有一個政府不對經濟發展產生影響的，但不同的條件下，政府的影響程度和力度是不一樣的。大體上分為政府影響經濟發展較小有一定程度的影響和積極影響三種類型：第一種如英美等老牌市場經濟國家的政府，對經濟的干預最少，市場經濟比較自由放任，主張政府應盡可能少地干預個人選擇的經濟；第二種如德國、日本，政府對經濟干預和影響的程度大于英美國家，但少于東亞新興工業國家；第三種如東亞新興工業國家——亞洲四小龍，則政府對經濟干預和調控很強，經濟學家把東亞一些國家的市場經濟叫作政府主導型的市場經濟。

在研究和林格爾經濟現象后，我們認為，在一個比上述三種類型國家都貧困得多的地區的經濟發展更離不開政府的積極干預和全力支持，是否能稱為政府全面主導型的市場經濟發展模式。和林格爾縣政府用市場經濟的思維和方式運作，提出創建工業園區的思路，并由政府組織洽談引進和培植龍頭企業；政府了解企業的需要，圍繞企業需要服務等，都體現出政府對經濟的全面主導的特點。正如內蒙古自治區黨委副書記、自治區政府常務副主席岳福洪指出的，和林格爾經濟騰飛的若干條經驗中“最關鍵、最根本的一條經驗，是有一個貫徹‘三個代表重要思想，真正執政為民的領導班子。有了這樣的領導班子，就能夠執行黨的路線方針政策不打折扣，不走樣；就能夠凝聚人心，調動一切積極因素：就能夠高瞻遠矚，善謀大事，堅信發展是硬道理，兼顧當前與長遠、局部和整體，謀劃主局，制定規劃，與時俱進，開拓創新，千方百計謀發展；就能夠堅持人民群眾的利益高于一切，想百姓所想，急百姓所急，謀百姓所需，鼓實勁，辦實事，求實效；就能夠廣開言路，從諫如流，知人善任，用人所長，打硬仗，打勝仗。縱橫分析和林格爾的發展經驗，千條萬條，沒有這一條，什么都會落空。”岳福洪副書記一語道破了和林格爾經濟發展模式是政府主導型的發展模式。從和林格爾縣的實際出發，我們說它是有效政府，關鍵是在政府的引導下實現了經濟的騰飛。

貧困地區經濟發展，高效政府將起重要的、不可替代的作用有其客觀必然性。

第一，作為國家級貧困縣的和林格爾縣，其市場經濟的發展歷史短，這與發達地區市場經濟成熟的歷史階段有很大不同。如人們的思想觀念落后、保守，市場經濟的法制觀念淡薄、契約意識不強。充當推動經濟發展的主要力量在市場經濟發展之初只能是高瞻遠矚的高效政府。第二，貧困地區缺乏促進市場經濟的組織資源，如缺乏私有企業、外資企業，農業產業化落后，缺少銳意進取的企業家隊伍。在貧困地區，引進市場經濟新要素的任務只能由政府來承擔，只有政府出面，才能降低旗縣經濟發展的交易費用，并使全社會總產出最大化。如蒙牛集團能否進入盛樂經濟園區，進入后政府的政策怎樣扶持，除現政府領導外，任何其他組織都不可能充當這一引進者的角色。從這個意義上講，貧困地區的旗（縣）委書記、旗（縣）長等旗（縣）領導在該旗縣市場經濟發育之初充當著為謀取該旗縣最大利益、發展市場經濟的最早、最大的“營銷商”和“公共關系形象師”的角色。和林格爾縣領導日常工作中引進人才、招商引資占了相當大的比重，我們幾次采訪和林格爾縣的領導，他們的很大精力用于經濟問題方面。第三，制度經濟學的一個基本原理是制度創新原動力是政府。按照制度經濟學理論，任何一次制度變遷都必須有“兩級行動集團”的推動才能實現，初級行動團體是政府，次級行動團體是企業家隊伍。對于貧困地區來說，企業家隊伍比發達地區要稀缺的多，在這種條件下，政府對于制度變遷的作用就非常大了。這一規律再一次在和林格爾縣得到了印證：和林格爾縣政府首先提出了創建盛樂園區的思路，然后引進企業家，給企業家次級推動制度創新搭了一個舞臺，蒙牛集團總經理牛根生等一批優秀企業家成為繼政府之后二次推動制度創新的重要力量。

二、政府主導型的經濟發展實現了貧困地區經濟的蛙跳效應

和林格爾縣政府實現了該縣經濟跳躍式、超常規發展，就是高效政府的最好證明。

全面主導型經濟運行的結果，是政府積極主動躍遷式的引進能和這一地區融合和匹配的要素，并迅速將這些經濟要素膨脹，從而實現和林格爾經濟騰飛，以1997年為基期，到2002年，國內生產總值從3億多元增加到181億元，增長近6倍；三次產業比重，從70∶20∶10發展到28∶57∶15；財政收入從1955萬元增加到156億元，增長近8倍；農民人均從1308元增到2055元，城鎮居民可支配收入從1998年的2317元增加到2002年的4518元，分別增長57%和95%；城鎮化率從18％提高到31％。內蒙黨委書記儲波同志在自治區黨委中心組集中學習會議上指出，“后發優勢也是我們的比較優勢，這方面過去我們談的也不多。經濟欠發達地區亦稱后來者，但后來者具有明顯的后發優勢。單從技術跨越層面來講，后來者可以引進最先進的技術和裝備，而引進先進技術的成本大大低于技術創新的成本。如伊利、蒙牛一流的設備和工藝全部是引進的。”正因為和林格爾縣政府是一高效的政府才實現了儲波書記所提出的后發優勢。

三、在貧困地區能產生和林格爾縣政府這樣的高效政府，是一件值得研究的事情

貧困地區市場經濟主體不發達，企業納稅能力弱，與財富的創造額相比，貧困旗（縣）的開支很大，就業傾向是黨政機關和其他有“鐵飯碗”的事業單位，人才不愿意從事創業活動，這樣極易導致政府的膨脹，人頭費往往吃掉用來發展的資金。據統計，西部行政管理人員的比重高于全國平均水平的2倍多，政府機構太多，導致辦事手續繁瑣，交叉管理層層檢查，民間產權極易受到政府的傷害，我們將之稱為貧困地區政府對企業強烈的尋租意識和伸手傾向。世界銀行對中國的最新研究把“制定支持市場機制和保護財產權的法律規則”作為中國市場經濟制度建設的首位，著名發展經濟學家M·P·托達羅把有效的行政管理視為發展中國家“最稀缺的資源”。

需要我們進一步深入研究的課題是：第一，和林格爾縣產生高效政府的原因、條件。根據我們對和林格爾經濟現象的考察，重視學習理論，并將理論運用于實踐，是實現其經濟騰飛的一個重要原因。我們在與和林格爾縣領導的訪談過程中，深感和林格爾縣領導思維活躍，富有創新意識，發展思路清晰。他們運用美國管理專家馬斯洛的人生五層次需求理論，解決了城關鎮南山公園風景點之一的百亭園的建設資金問題；運用日本經濟學家所著的《規制經濟學》的理論解決了私營企業所建自來水公司的水價問題。第二，怎樣從體制上保證使這一高效政府延續下去，成為可持續的高效政府，不至于因主要領導的更迭而使政策難以為繼。

四、貧困地區高效政府必須有著極強的權威性

一個地區越落后，政府對這一地區經濟發展的主導性作用越大，越需要政府，特別是一把手具有的影響越大，貧困地區的一把手應既有極強的權威性，又有現代民主意識。

著名學者韋伯提出權威來自三種源泉，其中之一就是超人的感人魅力所產生的權威。通過對和林格爾縣經濟現象的調查，我們認為在貧困地區，重申十幾年以前學術界討論的新權威主義并不過時，貧困地區的絕大部分人思想觀念落后、文化素質較低，政府的決策不應全部以多數人的意見為準，通過與和林格爾縣領導的交談，我們了解到盛樂工業園區的原址是一片墳堆，為建設盛樂工業園區，必須平整土地，平墳的過程遇到了阻力，如果不是縣委縣政府一班人給廣大農民做細致入微的工作，僅簡單化地理解民主，不可能通過建立盛樂園區這一科學決策。所以在貧困落后地區政府制定決策，要傾聽廣大群眾的呼聲，但不能完全迎和大多數人一時的意愿，政府應比廣大群眾站得更高，看得更遠。實踐證明原來不愿意遷墳的群眾，現在由于有了盛樂工業園區而受益的人，現在又開始給這一政策唱頌歌。

五、落后地區旗（縣）政府怎樣領導市場經濟，和林格爾縣縣政府的做法有借鑒意義

第一，高效政府在落后地區的一個重要任務是，實現這一地區的對外開放，引進新鮮的、有生命力的經濟要素。和林格爾縣的做法，是用市場換投資，就是用一定范圍的市場經營權，換取企業投資；用存量換增量，就是以現有資產為賣點，引進資金、技術和先進的管理，盤活資產；用榮譽換要素，經濟社會的飛速發展，使一部分人已經完成原始資本積累，在這種情況下他們開始追逐自身的社會價值，對榮譽有特殊的需求，我們就為其提供獲得榮譽的機會和場所，以此吸引他們的投資建設；用服務換投資，就是以政府廉潔、高效、誠信的服務來吸引投資者。政府是核心競爭力的重要組成部分，要提高服務水平，服務質量，這樣就能夠吸引企業家前來投資創業；用土地換繁榮，就是以土地作為資本，用來置換各種生產要素，加速發展第二、第三產業。

第二，政府退出贏利型企業，集中精力保證市場運行的外部條件。這既保證了政府的工作效率，又從制度上抑制了腐敗。用和林格爾縣領導的話來說就是用經營企業的理念去經營旗縣，堅持社會辦園區、社會辦企業的原則，能進入市場的按市場規定操作，能企業辦的事政府決不包攬，特別是對于那些有相對壟斷的規制性產業盡可能推向社會，政府主要是為企業服務，過去的“政企不分”是屬于婆婆與兒媳婦的關系，和林格爾縣的經驗是將這種婆媳關系改變為母女關系。根據我們采訪蒙牛公司牛根生總經理時，他認為，蒙牛公司的快速發展離不開和林格爾縣政府的支持，他認為和林格爾縣政府的做法是放水養魚，而有些貧困旗（縣）對企業采取的是竭澤而漁的做法。擴大政府職能的民營化是遏制政府腐敗的有效手段，那些沒有理由證明必須由政府承擔而民間卻能做得更好的就應盡量交由民間去做。事實上，更深一步的解決政府和企業的關系的話，還可以借鑒先進國家將警察、消防和環保等傳統業務大膽轉向民間的經驗，推進民營化，這既可以提高政府部門的效率，又能減少腐敗的產生。

第三，構建有效率的經濟政治組織。在經濟組織建設上，和林格爾縣政府的基本做法是以經濟園區為平臺，積極引進高標準、有活力、有市場前景的企業，并以此為龍頭，大力帶動周邊農村經濟的發展，圍繞經濟園區推動工業化、城鎮化和信息化。縣政府所引進的蒙牛公司、兆君羊絨制品有限公司、綠鑫冷凍食品有限公司、華歐淀粉有限公司、宇航人高技術產業有限公司、騎士集團、盛樂制藥有限公司等都屬于這類企業。在政治組織建設上，和林格爾縣委為了解決村黨支部書記年齡偏大、文化偏低、思想僵化的問題，2003年在全縣公開選拔村黨支部書記，要求年齡35周歲以下，高中文化程度以上，通過“雙推雙考、競爭上崗、擇優錄取、雙向選擇、組織安排、對應幫帶”的措施，重新構建了基層組織，為解決農村宗法觀念嚴重、拉幫結派問題，和林格爾縣委要求所有的新當選的村黨支部書記一律異村任職。為了調動村黨支部書記的積極性，解決呂慧生書記所說的又讓馬兒跑，又不給馬吃草的問題，每一村黨支部書記一年的工資1萬元。

第四，正確處理城鎮化、產業發展與增長極的關系。和林格爾政府深知一個落后地區的經濟發展在產業政策和投資等方面必須形成法國經濟學家佩魯所說的增長極，在和林格爾縣這樣一個貧困地區，要想實現其經濟的超常規增長，只能采取非均衡的經濟政策，選準自己的主導部門，并通過主導部門的發展帶動與其密切相關的前向部門和后向部門的發展，和林格爾縣的做法是首先開發出和林格爾盛樂工業園區和一個農業科技示范區，以這兩個增長極為依托，立足于產業發展的基礎，形成了城鎮化。用加快農產品加工業的措施推動了城鎮產業與農村產業的融合，在盛樂園區的企業與周邊農村、農民、農業建立了密切的聯系，在第一、二產業充分發展的基礎上，大力發展第三產業，使和林格爾的小城鎮功能不僅局限于經濟功能，還體現了社會、生態甚至文化方面的功能。和林格爾政府開發了城關鎮南山公園旅游點，建設了百亭園，鮮卑文化墻等文化景點，已展現了廣闊的旅游市場前景。