稅收征管　重在改制

陳俊蘭

自20世紀(jì)50年代法國率先實(shí)行增值稅以來，全世界實(shí)行增值稅的國家已達(dá)115個(gè)，特別是過去的十年間，增值稅稅制發(fā)展迅速，包括中國在內(nèi)的73個(gè)國家開征了增值稅，增值稅以其公平合理、稅基廣闊、便于管理受到各國政府的廣泛歡迎。

我國經(jīng)過1994年的稅制改革，初步建立起了基本適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅制框架和穩(wěn)定的稅收增長機(jī)制。實(shí)踐證明，改革是成功的。為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、增強(qiáng)國家的宏觀調(diào)控能力發(fā)揮了重要作用。但以發(fā)展的眼光看，當(dāng)時(shí)的改革也有局限性。目前，一些方面已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段的要求，在增值稅方面表現(xiàn)最為突出。

一、我國稅制改革的必要性

在94年的稅制改革中，雖然擴(kuò)大了增值稅的征收范圍、簡化了稅率檔次、實(shí)行了憑增值稅專用發(fā)票注明稅額抵扣稅款的機(jī)制，在稅制管理的科學(xué)化與國際化方面有了重大突破。但是，我國現(xiàn)行增值稅無論在稅制上還是在征收管理方面與理想的成熟型增值稅（FULL—VAT）相比，仍有較大差距，還屬于發(fā)展型即不完整型增值稅（LESS—THAN—COMPETE）。增值稅的優(yōu)越性還沒有發(fā)揮，尚存在諸多問題和弊端。例如，2003年一季度，進(jìn)口稅和證券交易稅之和同比增長是負(fù)值，而去年這兩項(xiàng)占到稅收增加額的25%—30%，在這種情況下，增值稅成為拉動(dòng)國內(nèi)稅收增長的主要?jiǎng)恿Α＿@雖然減少了稅收流失，有效地增加了收入，但也把更多的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓在了企業(yè)的投資上，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。投資增長率的提高不能建立在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之上，而應(yīng)從基礎(chǔ)制度比如稅制上加以改革。

新稅制實(shí)行后，我國的增值稅收入已占工商稅收的50％左右，增值稅稅制的優(yōu)劣直接影響整個(gè)稅制的優(yōu)劣。因此，完善增值稅已成為繼續(xù)深化稅制改革的核心內(nèi)容。從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，完善增值稅是進(jìn)一步促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和市場體制改革順利進(jìn)行的迫切要求、①調(diào)整我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，需要增值稅合理化確定稅基、完善其優(yōu)惠政策以提供良性的稅收基礎(chǔ)。②打擊違法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要完善增值稅扣稅“鏈條”及征管作為配套，使犯罪分子無法取得進(jìn)入市場的憑證。同時(shí)，通過完善增值稅稅制及征管，還能抑制某些鉆增值稅空子而畸形發(fā)展的小商品市場、服裝市場等，使我國的市場走上公平有序的軌道。

二、我國稅制改革應(yīng)體現(xiàn)的思路

稅制調(diào)整應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，幫助企業(yè)在資源全球化配置過程中做大做強(qiáng)。外部環(huán)境的變化，對我國的稅制改革提出了以下要求：①市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，要求政府改革不符合市場運(yùn)行機(jī)制的稅制內(nèi)容；②經(jīng)濟(jì)開放度進(jìn)一步提高，要求稅收制度更接近國際慣例，并有利于提高迎接經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)的能力；③隨著電子商務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，要求盡快建立適合電子商務(wù)發(fā)展的稅收政策；④生態(tài)條件惡化，要求稅收制度有利于可持續(xù)發(fā)展；⑤收入分配不均程度的提高，要求加強(qiáng)稅制對收入分配的調(diào)節(jié)力度；⑥就業(yè)與人口老齡化壓力的增大，要求加強(qiáng)稅收在社會(huì)保障中的作用。

三、我國增值稅稅制目前存在的問題

1、征收范圍過窄。由于增值稅征收管理的技術(shù)操作等原因，我國現(xiàn)行增值稅稅制貨物銷售未涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，勞務(wù)也僅涉及加工修理修配行業(yè)，而且，建筑交通等行業(yè)尚屬營業(yè)稅范疇，這就造成了增值稅鏈條的不完整，存在偷稅的隱患，從而導(dǎo)致增值稅的流失。以建材商品為例，建筑業(yè)再生產(chǎn)過程中需消耗大量貨物，但由于該行業(yè)征收營業(yè)稅，作為建材等物資最終消耗者的施工單位，在購進(jìn)上述貨物時(shí)不需要取得增值稅專用發(fā)票，甚至發(fā)包單位也不需要取得普通發(fā)票，造成增值稅鏈條管理中斷，增值稅大量流失。

2、我國的稅率又劃分為很多檔次：普遍征收的稅率是17%；像自來水、天然氣、石油這些屬于國家扶植的產(chǎn)業(yè)按13％征收；對工業(yè)小規(guī)模納稅人實(shí)行6％的稅率，商業(yè)小規(guī)模納稅人按4%征收，小規(guī)模納稅人不能進(jìn)行稅前抵扣，這對小規(guī)模納稅人不公平，也不利于商品的流通；對于國家鼓勵(lì)的軟件企業(yè)，也實(shí)行4％的稅率。中國把增值稅的稅率劃分成不同的檔次，造成企業(yè)不是在一個(gè)平等的環(huán)境下競爭。

3、增值稅兩檔稅率和兩檔征收率都和價(jià)外稅存在不相容的矛盾。目前，增值稅實(shí)行價(jià)外稅，而社會(huì)交易行為卻是含稅價(jià)交易，增值稅的價(jià)外稅并沒有被社會(huì)交易所接受，征稅時(shí)用的不含稅價(jià)格僅是稅務(wù)部門征稅時(shí)計(jì)算出的計(jì)稅依據(jù)。實(shí)際中增值稅的一般納稅人的兩檔稅率、小規(guī)模納稅人的兩檔稅率使同樣100元的銷售收入產(chǎn)生了8547元、8850元、9434元、9615元四種計(jì)稅價(jià)格〔一般納稅人的兩檔稅率為17％、13％；小規(guī)模納稅人的兩檔稅率為6％、4％，根據(jù)公式：含稅價(jià)格/（1+稅率）=不含稅價(jià)格，可計(jì)算出以上四種不含稅價(jià)格〕，不利于被社會(huì)接受，最大的問題是有礙于增值稅的運(yùn)行。

4、增值稅、對國內(nèi)企業(yè)和外商投資企業(yè)差別大，如外商投資企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免關(guān)稅、免增值稅。稅負(fù)差別大，使得許多國內(nèi)企業(yè)紛紛找外商假合資，只要有了“合資”的名義，就相當(dāng)于賺了50％的利潤留成。這樣做的后果，一方面，讓外商控制了股權(quán)，削弱了自己的產(chǎn)業(yè)控制能力；另一方面，加重了民族企業(yè)，特別是國有企業(yè)的稅負(fù)。據(jù)稅務(wù)總局估計(jì)，33萬家三資企業(yè)，有一半是假合資。其結(jié)果，就是國家稅收在“外資企業(yè)”政策的保護(hù)下，大大減少。而龐大的國家機(jī)器要吃飯，財(cái)政收入增長速度比GDP的增長要高出幾倍，沉重的負(fù)擔(dān)，只好放在國內(nèi)企業(yè)的肩上。稅制不合理，國內(nèi)企業(yè)負(fù)擔(dān)了本來應(yīng)由合資企業(yè)負(fù)擔(dān)的稅務(wù)，而且財(cái)政負(fù)擔(dān)的大頭放在國有企業(yè)頭上，給他們造成了沉重的壓力。

5、我國目前實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅。我國當(dāng)時(shí)制定增值稅的時(shí)候考慮兩點(diǎn)因素，一是為控制投資規(guī)模，當(dāng)時(shí)中國出現(xiàn)投資過熱的情況，為了控制投資規(guī)模，避免通貨膨脹，采用了生產(chǎn)型的增值稅。二是要保證財(cái)政收入，那時(shí)我國的國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)大的比重。國有企業(yè)除了交稅，還要交各種費(fèi)，而且大部分利潤都上交。當(dāng)時(shí)剛剛改革國有企業(yè)利潤上交的模式，國有企業(yè)上交中央財(cái)政這一部分被砍掉。如果再實(shí)行完全消費(fèi)型的增值稅，國家財(cái)政承受不了。并且，當(dāng)時(shí)國債發(fā)行比較困難，人民對國債的認(rèn)識(shí)和現(xiàn)在不一樣。因此在這樣一種歷史條件下，采用了過渡式、漸進(jìn)式的改革，實(shí)行生產(chǎn)型的增值稅。中國的改革從來都是漸進(jìn)式的，因?yàn)橐紤]改革的成本和社會(huì)的承受能力。但是從我國九年來的實(shí)踐看，生產(chǎn)型增值稅確實(shí)存在一定程度的弊端，沒能充分發(fā)揮增值稅稅基寬廣、稅率簡化、稅負(fù)公平、稅收鏈條銜接緊密等積極作用。生產(chǎn)型增值稅的弊端具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、由于生產(chǎn)型增值稅對購進(jìn)資本品在計(jì)算增殖額不予抵扣；不利于企業(yè)更新改造，不利于激勵(lì)擴(kuò)大社會(huì)投資。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，鼓勵(lì)投資，支持技術(shù)進(jìn)步，保證國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。而且目前我國實(shí)行的生產(chǎn)型增值稅實(shí)質(zhì)上增加了高科技企業(yè)和高科技產(chǎn)品的稅負(fù)，直接影響了企業(yè)對高新技術(shù)的投資。

2、生產(chǎn)型增值稅存在重復(fù)征稅的問題。例如對固定資產(chǎn)，這造成了出口產(chǎn)品價(jià)格包含某些稅收成分在內(nèi)，不能實(shí)現(xiàn)充分退稅，直接影響到產(chǎn)品的出口，也影響到企業(yè)技術(shù)改革的積極性。

3、范圍沒有涵蓋全部生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)領(lǐng)域，由于不采用通行規(guī)范的發(fā)票扣稅法，為偷稅逃稅提供了便利。

4、現(xiàn)在世界上只有中國，還有其他幾個(gè)比較落后國家實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅。完成增值稅的轉(zhuǎn)型，有利于與國際稅制體系接軌。

國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)說：“現(xiàn)行的增值稅稅制影響了企業(yè)創(chuàng)新，目前正在展開對此制度改革的充分討論。我國目前實(shí)行的是生產(chǎn)型增值稅，企業(yè)購進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備的支出不能抵扣，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。這種征稅方法極大限制了企業(yè)的投資行為，限制了企業(yè)的投資熱情。”

又根據(jù)國家稅務(wù)總局日前公布的統(tǒng)計(jì)資料，2003年一季度，增值稅、消費(fèi)稅增收203億元，占增收額的33％，增值稅是國內(nèi)稅收增長的主要?jiǎng)恿ΑＩa(chǎn)型增值稅稅制雖然有效地增加了收入，但也把更多的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓在了企業(yè)的投資上，增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

6、一般納稅人認(rèn)定銷售額度過高，額度以下財(cái)務(wù)核算健全和可以認(rèn)定為一般納稅人的規(guī)定彈性大，難以操作。而且，對小規(guī)模納稅人至今沒有一套完整的管理辦法。小規(guī)模納稅人戶數(shù)多、稅額少、經(jīng)營形式多種多樣，征管難度很大。

7、增值稅有些規(guī)定前后不一致。比如稅款征收實(shí)行“權(quán)責(zé)發(fā)生制”，而抵扣采取“收付實(shí)現(xiàn)制”納稅人反映強(qiáng)烈。

8、偷稅問題依然比較突出。各類偷稅活動(dòng)在不同程度上普遍存在，特別是以虛開增值稅專用發(fā)票為主要形式的偷稅犯罪活動(dòng)屢禁不止，作案手段越來越狡猾，查處難度越來越大。

9、內(nèi)部管理尚存漏洞。稅收管理體制和機(jī)制不夠健全，稅收的征、管、查、退等環(huán)節(jié)還存在一些漏洞，信息共享問題一直未能很好解決，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象仍然存在。稅務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

綜上所述，我國必須按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、優(yōu)化稅制、擴(kuò)大稅基、合理分權(quán)”的指導(dǎo)思想，對現(xiàn)行稅制進(jìn)行補(bǔ)充完善。

四、解決的對策

(一)國家在流轉(zhuǎn)稅環(huán)節(jié)征稅應(yīng)充分發(fā)揮增值稅組織收入的作用。這樣既可以全面平衡各行業(yè)的流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān)，又能促進(jìn)各行業(yè)在同等負(fù)擔(dān)水平的基礎(chǔ)上公平競爭，有利于國家財(cái)政收入穩(wěn)定增長。

(二)應(yīng)實(shí)行依法治稅，保證各地區(qū)和各個(gè)納稅人稅負(fù)公平。對稅負(fù)較重的行業(yè)要進(jìn)行調(diào)整，否則，這些企業(yè)在競爭中將處于不利地位。首先從稅制、稅負(fù)的水平上，要有一個(gè)合理的調(diào)整。目前我國實(shí)際的稅負(fù)水平是：稅收占GDP的14%左右。這個(gè)數(shù)字應(yīng)該逐步地提高到20%左右，達(dá)到一般發(fā)展中國家的水平，能保證國家基本的財(cái)力。但是這并不意味著要加大納稅人的負(fù)擔(dān)或者加稅，而是說，要把稅外的負(fù)擔(dān)減下來。把其中合理的、符合國家稅收性質(zhì)的部分，轉(zhuǎn)化為稅收，這就是我們通常說的稅費(fèi)改革或費(fèi)改稅。也就是說，通過納稅人負(fù)擔(dān)的調(diào)整，來使我們稅負(fù)的總水平比較合理化。應(yīng)當(dāng)說，減稅只是手段，減負(fù)才是目的。通過減稅，將企業(yè)和居民承受的來自于政府部門的負(fù)擔(dān)降下來，并以此擴(kuò)大內(nèi)需，爭取較高的經(jīng)濟(jì)增長，是我們在討論類似減稅問題時(shí)的著眼點(diǎn)。所以，凡是有助于或有可能減輕企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)的政策措施，都可以實(shí)現(xiàn)減稅的意圖，都可視作減稅的“替代”之舉。

(三)應(yīng)擴(kuò)大內(nèi)需，深化改革，加快由抑制投資的生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的過渡，這是我國稅制改革內(nèi)容的重中之重。

增值稅的稅基是貨物和勞務(wù)銷售各個(gè)環(huán)節(jié)的增值額。由于稅基的價(jià)值構(gòu)成不同，增值稅稅制分為生產(chǎn)型、收入型、消費(fèi)型三種。在按購進(jìn)扣稅法計(jì)算應(yīng)納稅額時(shí)，生產(chǎn)型增值稅不得扣除固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額，收入型增值稅允許按固定資產(chǎn)折舊額扣除其進(jìn)項(xiàng)稅額，消費(fèi)型增值稅允許一次扣除固定資產(chǎn)全部價(jià)值的進(jìn)項(xiàng)稅額。增值稅的突出特點(diǎn)在于避免重復(fù)征稅，而在以上三種類型的增值稅中，又以消費(fèi)型增值稅最能體現(xiàn)這一點(diǎn)。

那么，采用什么樣的方法才能積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)增值稅稅制的轉(zhuǎn)型呢？這種轉(zhuǎn)型需要考慮到財(cái)政的承受能力和國際國內(nèi)的環(huán)境因素。而這種轉(zhuǎn)型有多種方式考慮，為穩(wěn)妥起見，實(shí)行小口徑轉(zhuǎn)型——將生產(chǎn)型增值稅先轉(zhuǎn)為收入型增值稅，也就是從當(dāng)期購入的固定資產(chǎn)折舊所含的增值稅款進(jìn)行扣除。作為一種過渡，這樣對財(cái)政收入產(chǎn)生的壓力會(huì)相對較小，在此基礎(chǔ)上有了一定的壓力緩沖后，再擇機(jī)向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)變應(yīng)該是比較合適的。我認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)增值稅的轉(zhuǎn)型必須要考慮到以下幾個(gè)方面的因素：

1、時(shí)間因素。消費(fèi)型增值稅對企業(yè)的要求更高，并且與目前增值稅實(shí)行的購入扣稅法較難融合，試行難度較大。抱著必須對我國增值稅稅制負(fù)責(zé)的態(tài)度，建議用5年的時(shí)間試行。其中前兩年擇戶試點(diǎn)，后三年擇業(yè)試點(diǎn)，以不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以完善。一定要防止一哄而上，避免“好心辦壞事”，沖擊現(xiàn)行并不牢固的增值稅稅制。若試點(diǎn)成功，可再用五年的時(shí)間逐步推廣到全國。

2、范圍因素。試點(diǎn)企業(yè)的選擇，一定要與國家的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策相匹配。建議在國家重點(diǎn)扶植的企業(yè)、走出國門競爭前景看好的企業(yè)、代表產(chǎn)業(yè)方向的新興企業(yè)、以及有潛力的高科技等行業(yè)中全面實(shí)行消費(fèi)型增值稅；在一些重復(fù)征稅不太嚴(yán)重，稅負(fù)較輕的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)中先實(shí)行收入型增值稅，作為一條向消費(fèi)型增值稅過渡的途徑；若干年后，待條件成熟，將消費(fèi)型增值稅推向所有的納稅人。如此分類分步、穩(wěn)妥漸進(jìn)地逐步過渡。在此要強(qiáng)調(diào)的是無論如何不能選擇那些缺乏競爭力的弱質(zhì)企業(yè)、前景模糊的弱勢企業(yè)和管理混亂的弱信企業(yè)作為試點(diǎn)。因?yàn)檫@樣會(huì)使稅制改革自身陷入混亂。

3、稅率因素。實(shí)行價(jià)外稅應(yīng)采用一檔稅率。實(shí)行低稅率的可以采用優(yōu)惠的辦法解決。小規(guī)模納稅人按征收率征稅是因?yàn)槠洳荒艿挚圻M(jìn)項(xiàng)稅而采取的簡便征稅措施，并不意味著銷售收入中只包含按征收率征收的那么多稅款，所以，對小規(guī)模納稅人和增值稅一般納稅人應(yīng)采用同一個(gè)計(jì)稅價(jià)格，并且應(yīng)把價(jià)外稅推向市場交易的全過程中，使人們在交易過程中以不含稅定價(jià)，交易結(jié)算時(shí)另外向購買方收取增值稅金。這樣對出賣方來說會(huì)自然認(rèn)為這些稅款是國家的，對購買方來說也明白自己的購買行為給國家負(fù)擔(dān)了多少稅款。這樣對增強(qiáng)公民的納稅意識(shí)會(huì)起到巨大的作用。

（四）要擴(kuò)大增值稅的征收范圍。從理論上講，增值稅的實(shí)施范圍應(yīng)包括所有創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值增值的領(lǐng)域即應(yīng)包括農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、能源交通、商業(yè)及勞務(wù)服務(wù)業(yè)等各個(gè)行業(yè)，還應(yīng)包括原材料采購、制造、批發(fā)、零售各個(gè)環(huán)節(jié)。現(xiàn)在只征收3％至9％營業(yè)稅的建筑、金融、保險(xiǎn)、證券、電信等行業(yè)，今后要征收17％的增值稅。由于交通運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)與貨物生產(chǎn)密切相關(guān)，在社會(huì)生產(chǎn)中不可或缺，對其征收值稅可使增值稅的鏈條完整，至少可以避免建筑安裝企業(yè)在低稅率的營業(yè)稅和高稅率的增值稅之間轉(zhuǎn)移稅負(fù)，這樣環(huán)環(huán)緊扣，不僅有利于各行業(yè)各部門的相互監(jiān)督，而且有利于稅務(wù)部門的征收管理，不易形成稅收漏洞。

（五）管好最后銷售環(huán)節(jié)的銷售額是管好增值稅的關(guān)鍵。增值稅管理的漏洞是銷售環(huán)節(jié)。增值稅采用價(jià)外稅，國家在最后消費(fèi)前的各個(gè)環(huán)節(jié)征收的增值稅都將在下一環(huán)節(jié)抵扣，國家能否按規(guī)定足額征收增值稅，關(guān)鍵在于最后消費(fèi)環(huán)節(jié)的增值稅款是否做到足夠征收。可見，最后銷售環(huán)節(jié)的銷售收入顯得極為重要。從目前我國市場實(shí)際情況和增值稅的管理角度看，管好用好增值稅專用發(fā)票是管好增值稅的重要環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善增值稅發(fā)票的管理，逐步推廣微機(jī)開票，制定可行措施鼓勵(lì)消費(fèi)者購買貨物索要發(fā)票，以法律形式明確規(guī)定對銷售者不開發(fā)票的處罰辦法，明確規(guī)定任何單位和企業(yè)購物沒有發(fā)票要補(bǔ)繳增值稅，所得稅企業(yè)不準(zhǔn)稅前扣除，以及其他單位違紀(jì)處理的辦法，增加強(qiáng)制手段促進(jìn)交易雙方使用增值稅專用發(fā)票結(jié)算，以保證增值稅稅基有據(jù)可查。同時(shí)，還應(yīng)制定鼓勵(lì)民間消費(fèi)購買索要發(fā)票的辦法，從組織、人力、資金方面增加投入，加大普通發(fā)票的管理力度，把好增值稅的最后環(huán)節(jié)，這樣既能增加財(cái)政收入，有利于市場公平競爭，又能提高全民的納稅意識(shí)。

(作者單位：內(nèi)蒙古鄂托克旗電力有限責(zé)任公司)