土地是民生之本，誰也“圈”不得！

陳道馥

8月8日，由國家發展與改革委員會和監察部組成的10個督察組，開始為期兩個月的整頓土地市場秩序大范圍督察。此前，7月18日，國務院下發了《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》；7月30日，國務院召開全國進一步整頓土地市場的電視電話會議，溫家寶總理特意為會議做了重要批示：“土地是民生之本，保護土地是一項基本國策”。

事出有因。

有輿論謂之，一場比1990年代來勢更加兇猛的新一輪“圈地熱”正在全國蔓延。

不同于1990年代的那場“圈地運動”，當時建立開發區的目的，的確是想引進一些企業。這次“圈地熱”卻是不少“開而不發，圈而不用，多征少用”的開發區和園區又在以辦教育、發展高新技術產業為名，繼續以劃撥方式“圈占”土地，然后改變土地用途搞房地產開發，導致劃撥土地變相非法入市。

土地是一種具有價值增值性和不可再生性的稀缺資源，國家對土地的控制和儲備是立國之根本，目的原本是保證政府對一級土地市場的真正壟斷，并控制土地供應總量，這也是實現土地招標拍賣的前提。但是現行《土地管理法》中，除去招標、拍賣方式外，還有一種協議方式。由于種種原因，現實的情況卻是，土地市場常常還是以協議出讓為主。于是，土地的多頭供應，勢必導致招標拍賣的失敗。

這樣，“圈地運動”之所以沉渣再起，表象似乎是土地出讓方式存在漏洞。根本原因則在于，政府常常直接進入市場收購與儲備土地，實質上充當了“裁判員”與“運動員”的雙重角色。顯然，目前的土地儲備制度有違市場規則和國際慣例。另外，政府對在二、三級市場上正常的土地交易，仍設置了行政審批和許可制度。而在協議供地上，政府隨意定價、擅自壓價和減價的現象也很明顯。價格信號的模糊，勢必會擾亂土地市場秩序。

除此以外，大規模的“圈地熱”還與中國處于轉型期有關。一方面是從事產業的利益集團，為實現自己的發展目標而對土地的渴求。另一方面1980年代中期開始的財政體制改革，確立了各級地方政府與中央政府作為不同經濟主體之間比較明確的收益分配關系，使地方政府得到了工業化、城市化發展的自主權。而地方政府不僅是政治、行政主體，也是經濟主體，他們有擴張財產收益的明確動機和行為。特別是在財政壓力和政績沖動下，地方政府通過土地“農轉非”，可以大量獲取土地資本增值收益，用于其原始積累。這便是“開發區熱”的實質。

時下的“圈地熱”首先將影響國家的糧食安全。我國是一個土地后備資源不足的國家，而糧食主產區集中在東、中部地區，有限的優質耕地更主要集中在沿海地區。然而，恰恰是中、東部地區耕地被圈占和閑置的現象十分嚴重；

新一輪“圈地熱”還將損害農民的利益。一些地方在征地過程中，強行征用農民集體用地，不安排農民就業，經濟補償不到位，造成不少農民失地又失業。盡管現在農民外出務工經商的很多，但在國家無法為農民提供全面的社會保障前，必須保障農民擁有穩定的土地承包經營權，這是農民家庭保障最基本的經濟基礎，也是農民最后的一道生活安全保障。

至于新一輪“圈地熱”對土地收益的侵蝕、對市場秩序的破壞以及在這一過程中常常滋生的腐敗現象，則無須贅言。而從經濟學的角度來看，地價（出讓金）是若干年土地使用期的地租之和，也就是預支未來的利潤。如果一個城市主要靠賣地得來的錢搞城市建設，在相當大程度上是“寅吃卯糧”，很容易對實體經濟傷筋動骨，最終影響經濟的可持續發展。

土地問題已成為當前影響中國經濟運行和市場建設的一個突出問題。然而，要剎住“圈地”風，用行政的督察辦法也許可以管一時。但從長遠來看，只能靠市場化的方法。一是全面推行經營性用地招標拍賣制度，二是改革國家土地儲備制度。但最根本的，還是要改革現行土地農村集體所有制度，明確農民對土地的權利。

如是，國土資源部于2003年8月4日下發的“關于加強土地利用更新調查工作有關事項的通知”中“建立‘以圖管地的國土資源管理新機制”，堪為及時。然而，僅此是不夠的，根本的解決之道，還是要嚴格依法管地。

1992年的“圈地熱”所種下的苦果，比如海南和北海的“爛尾樓”，至今還在貽害一方。

前車之鑒，當以為戒。