聯盟：分權與集中的兩難

行政管理的真正目的由不同層級的政府都能提供，政府行為的外在性越低，集中管理收效越低，就越應地方化

歐盟委員會主席羅馬諾·普羅迪已提出一項計劃，強化歐盟的行政管理職能。英國、法國和西班牙正在制訂一項相反的計劃，鞏固歐盟大國成員的行政權力。普通歐盟成員國對此將會如何看待？

歐洲公民對于《歐洲憲法公約》的核心問題幾乎一無所知。無數的細枝末節掩蓋了問題的存在，成員國之間的磋商令人迷惑、無果而終，并徒然加劇了“歐盟懷疑派”與“支持派”之間的爭論。許多問題顯得錯綜復雜，以至于一些媒體已不再報道有關《公約》的消息。

只要考慮一下以下問題，我們就能更清楚歐洲憲法應達到什么樣的預期效果：歐盟與其成員國之間該如何分權？

為了回答這個問題，我們應了解行政管理的真正目的：政府應為公民提供公共產品、集體防御、立法和規章制度，以及執法。這些東西不同層級的政府都能提供，包括地方政府、地區政府、國家或超國家政府——比如歐盟。然而，由哪一級提供才最恰如其分呢？在某些方面，地方分權行之有效，因為它認可了地方或國家社會的不同。然而，一個地方的決策常會對其他地區的公民產生影響。因此，某些服務應由管轄范圍更廣的單位負責，因為這些服務具有外在性，即效果的相互依賴性。

歐盟的政府權力分配應根據這樣一種原則，即各個機構僅應實施那些具有顯著規模效益，且分歧不大的行為。政府行為的外在性越低，就越應地方化——外在性低意味著集中管理收效有限，公民之間的巨大差異必然導致協調成本很高。

例如，歐元有利于國際商務并避免消極的外在性，因而能產生顯著的規模利益。盡管歐盟成員國之間經濟發展不同步導致貨幣政策和外匯政策的磨擦，但與實行多種貨幣產生的成本相比，歐元仍利大于弊。

然而，在教育政策方面，對所有成員國實施同一教育制度無法產生規模效益。由于文化差異太大，成員國將不會俯首帖耳。由超國家級政府管理文教是荒唐可笑的。

在規模效益大或具有外在性的公共政策中，有兩點非常突出：共同市場與競爭；外交政策與防務。前者涉及反托拉斯、貿易及共同貨幣。有人認為，財政政策——從稅收制度到福利制度，再到預算平衡也應協調一致。但是，由于國與國之間狀況不一，如果不加變通地實施，財政政策的集中化將會遭到抵制。

從法理上看，財政政策的集中也沒有任何理由。比如，美國憲法中并不規定各州的預算平衡。只有在特定條件下，財政統一才有合理性，即禁止實施旨在限制競爭、阻礙商業或限制資本流動的財政激勵政策。

對外政策和防務政策處于政府權力的頂峰，這點極為突出。它們具有明顯的對外性及規模效益。如果紐約也要實行有別于德克薩斯州的對外政策，無疑是荒唐的。歐洲的情況也是如此。

成員國的增加意味著歐盟內部的差異將擴大，因而統一政策的減少才是合理的。對現代國家聯盟來說，至少以下幾條原則是有價值的——以歐盟為例：

1.歐盟憲法應明確界定，哪種權力屬于歐盟，哪種屬于成員國。當難以確定時，應以民族國家優先。

2.歐盟一級的規章制度應能確保市場，包括競爭、商業及貨幣政策的運作。

3.除少數外，財政政策盡量權力下放。

4.外交政策和防務屬聯盟權限范圍，應適時將其交給歐盟。

5.聯盟權限范圍的擴展應與建立具有廣泛代表性的民主決策機制相結合。因此“不存在沒有代表的集中”。

今天的歐盟與這些原則相去甚遠。占歐盟GDP2%的農業，其開支卻占歐盟40%，就足以說明問題。美國的國父們制訂了一部延續200多年的憲法，歐盟成員國社會更加復雜多樣，因此在制訂憲法方面面臨的挑戰也更為巨大，但它畢竟走在成功的道路上。