解放農(nóng)民

2002-04-29 00:00:00張英紅

書屋 2002年1期

當我寫上這個題目時，我的心情是相當沉重的，而農(nóng)民生存狀態(tài)的日益嚴峻，又迫使我不斷增強奮筆疾書的使命感。中國是一個典型的農(nóng)民國家，農(nóng)民問題是中國革命、建設(shè)和改革的最大問題。半個多世紀來，中國農(nóng)民事實上已經(jīng)經(jīng)歷了幾次重大的解放：新民主主義革命的勝利，使農(nóng)民從“三座大山”的剝削和壓迫下解放出來，做了國家和社會的主人；包產(chǎn)到戶的創(chuàng)舉，使農(nóng)民從饑餓半饑餓中解放出來，逐步過上了溫飽和小康生活；村民自治的推行，使農(nóng)民從政社合一的人民公社體制的桎梏中解放出來，開始向民主政治的大道邁進。難道今天我們還需要再提解放農(nóng)民嗎？

是的，解放農(nóng)民不但需要，而且還十分緊迫。當前挑戰(zhàn)中國的“三農(nóng)”問題，特別是日益尖銳的農(nóng)民問題，使我更加認識到了解放農(nóng)民的必要性、重要性和緊迫性。我敬佩像劉純彬〔1〕這樣的政策研究專家，他們早在上個世紀八十年代中后期就敏銳地提出了嚴重束縛農(nóng)民的二元社會結(jié)構(gòu)理論；我敬佩像杜潤生〔2〕、黨國英〔3〕這樣的關(guān)注農(nóng)村問題的學(xué)者，他們孜孜不倦地為農(nóng)民這一弱勢群體說話吶喊；我敬佩像李昌平〔4〕這樣的與農(nóng)民直接打交道的基層黨員干部，他們敢于舍棄“烏紗帽”，忘身為民請命。但決策層又怎樣采取根本性措施和采取怎樣的根本性措施，才能使中國徹底走出“興亡百姓苦”的歷史怪圈呢，我們認為這就是新時期的農(nóng)民解放。

解放農(nóng)民，就是要把農(nóng)民從二元社會結(jié)構(gòu)的羈絆中解放出來，撤除城鄉(xiāng)隔離的人為樊籬，打碎套在農(nóng)民身上的體制性枷鎖，給農(nóng)民以公平公正的國民待遇、平等自信的公民地位和自由廣闊的生存發(fā)展空間。建國后，在蘇聯(lián)模式的影響下，我國迅速建立起高度集中的計劃經(jīng)濟體制，為確保這個體制的運轉(zhuǎn)，貽害無窮的二元社會結(jié)構(gòu)就牢固地建立起來。包含戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、教育制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度、婚姻制度等十四項具體制度在內(nèi)的二元社會結(jié)構(gòu)，人為地把我國切割成市民與農(nóng)民相區(qū)別、城市與農(nóng)村相隔離的社會，農(nóng)民似乎低人一等，農(nóng)村也曾一度成為城市人“犯錯誤”、“受處分”的下放和改造之地。一個國家就這樣分成涇渭分明的兩大塊，各大塊年復(fù)一年地進行著封閉的體內(nèi)循環(huán)。與此同時，國家還實行“挖農(nóng)補工”政策，通過“剪刀差”無償?shù)貜霓r(nóng)民那里獲得工業(yè)化所需的原始積累，據(jù)統(tǒng)計，從1952年到1986年，三十四年間國家通過價格“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了6868.12億元的巨額資金，約占這些年間農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造價值的18.5％〔5〕。進入二十世紀九十年代后，“剪刀差”還呈不斷拉大的趨勢。這種二元社會結(jié)構(gòu)，直接造成了農(nóng)村的落后貧困和農(nóng)民經(jīng)濟、政治、法律和社會地位的下降。全國至少還有3000萬農(nóng)民尚未解決溫飽，城鄉(xiāng)差距日益拉大。1978年城鄉(xiāng)居民收入比率為2.36∶1，1987年擴大到2.38∶1，1995年擴大到2.79∶1，2000年擴大到3.2∶1。世界上大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)收入比率為1.5∶1，超過2∶1的極為罕見，而我國城鄉(xiāng)收入的比率實際上已高達4∶1的驚人程度〔6〕。缺乏經(jīng)濟地位的農(nóng)民，也沒有應(yīng)有的政治、法律和社會地位。農(nóng)民被市民賤看已成習(xí)慣。鄉(xiāng)村干部目無黨紀國法直接侵犯農(nóng)民的生命財產(chǎn)權(quán)利就更普遍了。為了從農(nóng)民身上搜刮更多的民財，一些鄉(xiāng)村干部根本不經(jīng)過法院、檢察機關(guān)批準，直接帶領(lǐng)干部或公安干警到農(nóng)民家里牽牛抬豬，拿走糧食，隨意捆綁毆打村民，逼死打死農(nóng)民的惡性事件屢見不鮮。據(jù)1996年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳關(guān)于1995年涉及農(nóng)民負擔(dān)惡性案件的情況通報，全國共查處13起惡性案件，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農(nóng)民12人。到1997年，中央“兩辦”通報1996年涉及農(nóng)民負擔(dān)惡性案件已上升到26起，被鄉(xiāng)村干部直接逼死打死的農(nóng)民26人（其中還有一名11歲的小學(xué)生）〔7〕。在城市，就沒有哪個干部能夠如此肆無忌憚地逼死打死市民了。至于涌入城市謀生的農(nóng)民打工者，普遍地受到就業(yè)歧視，他們干的大都是臟、累、苦、險的活兒，不少私營老板不僅擅自延長工作時間、克扣工資，還隨意毒打農(nóng)民工，民工被毒打致傷、致殘、致死的事件不斷見諸報端。而城市的職工就不會有如此的悲慘境遇。身居社會最下層的農(nóng)民的基本人權(quán)受到了嚴重威脅。農(nóng)民不斷地付出眼淚、鮮血和生命的代價，卻并沒有換來社會對他們的強有力幫助和保護。眾多事實表明，僅靠表面的學(xué)習(xí)、形式主義的說教和自律性努力已經(jīng)制止不了強勢集團對農(nóng)民的侵害。我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)逐步建立起來，在計劃經(jīng)濟體制下形成的二元社會結(jié)構(gòu)卻沒有相應(yīng)地改變，農(nóng)民的不平等待遇和受歧視的地位沒有根本性地扭轉(zhuǎn)，農(nóng)民依然在窒息他們的二元社會結(jié)構(gòu)中掙扎。時代發(fā)展到今天，不解放農(nóng)民，就不可能有農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性；不解放農(nóng)民，就不可能有農(nóng)民的自由和幸福生活；不解放農(nóng)民，就不可能有富強民主文明的現(xiàn)代化；不解放農(nóng)民，就不可能有中華民族的偉大復(fù)興。

解放農(nóng)民，就是要順應(yīng)時代潮流和農(nóng)民的普遍意愿，加快推進農(nóng)村體制改革。中國的改革本來是從農(nóng)村開始的，可現(xiàn)在農(nóng)民卻陷入了艱難之中，其根本原因在于農(nóng)村改革的滯后。發(fā)展才是硬道理，改革才有大出路。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治這兩項偉大的改革，曾使農(nóng)村發(fā)生了根本性的變化?？蛇M入二十世紀九十年代，農(nóng)村改革就基本上停滯了。也正是在九十年代，“三農(nóng)”問題像滾雪球似的日益膨脹和嚴重。追根溯源，其原因不是別的，正是傳統(tǒng)的鉗制農(nóng)民的舊體制。鄧小平說過，制度問題更帶有全局性、根本性、長期性，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。解放農(nóng)民，就是對舊體制的一場深刻革命，對舊體制的革命就是要加快推進農(nóng)村體制改革。一是要消除壓力型管理體制。一項由海內(nèi)外學(xué)者聯(lián)合完成的研究揭示，中國的縣鄉(xiāng)政治體制是一種“壓力型體制” 〔8〕，這種體制通過將政府確定的經(jīng)濟發(fā)展的硬指標逐級分解下達，從縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村，村再將每一項指標落實到每一個農(nóng)民頭上，各級收繳各種稅費時，又層層加碼，最后攤到農(nóng)民頭上已經(jīng)是“天文數(shù)字”了。各級官員為了表明自己的“政績”和表現(xiàn)自己的“才華”，就竭力超額完成任務(wù)。在這種“壓力型體制”下，完全排除了國家與農(nóng)民分權(quán)的任何可能性，居于弱勢地位的農(nóng)民無處申訴，就只有任人擺布的命運。二是解除戶籍制度和土地制度對農(nóng)民的嚴重束縛。公民的居住和遷徙自由是全世界公認的一項基本人權(quán)，1954年憲法就規(guī)定了公民的這項權(quán)利。但為配合計劃經(jīng)濟體制的運行，1958年1月全國人大常委會一紙《戶口登記條例》就將公民的這項基本權(quán)利輕易地取消了。1982年《憲法》也未予恢復(fù)。1997年和1998年，我國政府先后簽署了包含公民居住和遷徙自由權(quán)在內(nèi)的兩個“國際人權(quán)公約”?？梢哉f，現(xiàn)在是徹底改革戶籍制度，重新恢復(fù)和確立全體公民居住和遷徙自由權(quán)的時候了。農(nóng)村的土地制度也亟待改革，家庭承包責(zé)任制三十年不變，但這不能成為強迫農(nóng)民種田的借口。本來農(nóng)業(yè)的比較效益低，加上名目繁多的亂集資、亂收費、亂攤派，農(nóng)民種田已沒有多少利潤可言?，F(xiàn)行的土地制度沒有確認農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，限制了土地的合理流轉(zhuǎn)。這對農(nóng)民來說，就是你不種田也得種田，種田有沒有利潤你都得上交各種稅費，這種強迫農(nóng)民種田的邏輯該徹底拋棄了。在城市，你辦企業(yè)開商店沒有錢賺，可以關(guān)門大吉，有關(guān)部門不至于再上門收稅費吧。在農(nóng)村則不然，種田沒有利潤，可農(nóng)民不能不種，不種田要收取你的“撂荒費”，不管你種不種，各種稅費一分不能少。這種土地稅賦制度明擺著是不合理的。因為農(nóng)民是弱勢群體，所以各級各部門就大膽地把手伸向農(nóng)民而無后患之憂。三是取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅。1983年撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)政府后，與人民公社體制相對應(yīng)的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度卻保留下來，并沿襲至今。據(jù)統(tǒng)計，從1993年到1998年，全國提留統(tǒng)籌費由380億元增至729.7億元，年平均增長13.9％。按人均計算的提留統(tǒng)籌費由44.6元上升至84元，年平增13.8％〔9〕。從本質(zhì)上說，“三提五統(tǒng)”是用于提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共需要，而這些公共需要，在城市則全部由國家財政包下來，在農(nóng)村則全部由農(nóng)民自己包下來，這是極不公平的。提留統(tǒng)籌制度早已經(jīng)失去了其存在的合理性，應(yīng)該予以取消。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在實行市場經(jīng)濟的國家一般都沒有單獨設(shè)立農(nóng)業(yè)稅，而是對農(nóng)業(yè)與其他納稅對象征收同樣的稅收，不僅如此，這些國家都普遍地實行對農(nóng)業(yè)的特殊保護和財政支持政策，確保農(nóng)業(yè)在市場經(jīng)濟中得到健康發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)稅雖然不算太重，年均不過300億元（“九五”期間全國農(nóng)民年均交納農(nóng)業(yè)稅254億元）〔10〕，但仍然需要取消。取消上述兩項稅費，可能有人會認為鄉(xiāng)村兩級不能正常運轉(zhuǎn)，國家稅收會減少，影響中央財政調(diào)控能力。其實不然，以上兩項稅費加起來不過600億～1000億元，我們不要算其他的賬，只需精減黨政機構(gòu)和控制公款消費就能解決這個問題。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)級供養(yǎng)人員已增至870.9萬人，鄉(xiāng)均200人〔11〕。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人員精簡一半就是430多萬人，平均每人每年以1萬元支出（含工資、辦公費用）計，此項就可節(jié)省430多億元，而全國黨政機關(guān)公款吃喝、公款消費、公款送禮等揮霍每年不下1000億元。如果能夠建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政框架，大力進行公共財政支出改革，問題就更加迎刃而解了。所以，只要改革就有出路。不僅要取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅〔12〕，而且也要取消義務(wù)工、積累工，取消一切面向農(nóng)民收取的不合理、不公平的費用。農(nóng)民只應(yīng)以實物形式承擔(dān)向國家繳納定購糧任務(wù)。至于在教育、衛(wèi)生、電力、公路、信貸、水利建設(shè)、郵電通訊和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會保障等方面，國家再也不能繼續(xù)實行城鄉(xiāng)有別、厚此薄彼的“一國兩策”了。我們認為，只要深化改革，就完全有財力確保城鄉(xiāng)居民待遇的一體化。四是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治化、農(nóng)民組織化。從秦始皇統(tǒng)一中國到1949年，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有著悠久的歷史傳統(tǒng)，中國歷代統(tǒng)治者基本上都只將國家政權(quán)機構(gòu)設(shè)置到縣一級，縣以下實行自治。所以自古就有“皇權(quán)不下縣”的說法。滿清政府1908年頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》至今仍有借鑒意義〔13〕。解放前，我們黨在根據(jù)地就實施了地方自治制度?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅沒有財力建立一級完全政府，而且其實際作為與造福一方的宗旨和提供公共服務(wù)的職能存在很大的差距。為了代表和維護廣大農(nóng)民的根本利益，為了擴大基層民主，健全法制，必須盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府〔14〕，相應(yīng)地實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度。正如工人有工會組織一樣，農(nóng)民在村民自治的基礎(chǔ)上，還需建立一個代表自己利益為自己說話的農(nóng)民組織即農(nóng)會。設(shè)立農(nóng)會不是今天才需要出現(xiàn)的，在民主革命時期，我們黨的許多領(lǐng)導(dǎo)人就非常善于組織農(nóng)會，搞好農(nóng)會工作。在市場經(jīng)濟的大潮中，作為個體的農(nóng)民，要能與其他組織進行有效的談判和博弈，真正達到保護自己利益的目的，就必須把單個、分散的農(nóng)民組織起來，組成自己的農(nóng)會。

城市化是農(nóng)民的解放之路。中國革命走的是一條農(nóng)村包圍城市的道路，中國的現(xiàn)代化必須走一條農(nóng)民進入城市的道路。農(nóng)民進入城市的過程也就是城市化的過程，城市化的過程就是解放農(nóng)民的過程。城市化是中國農(nóng)民的解放之路?；厥滓炎哌^的歷程，我們在這條路上走得太慢太艱難，這根本緣于我們對農(nóng)民進城設(shè)置太多的障礙，農(nóng)民在邁向城市化、現(xiàn)代化的道路上，肩負著太多太重的包袱。國際經(jīng)驗表明，在現(xiàn)代化的道路上，有三個關(guān)鍵性的城市化水平的指標〔15〕：一個是城市化水平達到30％時，進入城市化快速發(fā)展階段；一個是城市化水平達到50％時，進入基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史階段；再一個是城市化水平達到70％時，才能真正消除工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、體力勞動和腦力勞動的差別。建國以后，由于戶籍制度的人為限制，我國城市化進程十分緩慢。1949年我國城市化水平為10.6％，1959年為18.4％，1978年為17.9％。從中可以看出，1959年至1978年的二十年間，我國城市化水平不僅沒有上升，反而下降了0.5個百分點。從1950年到1980年三十年間，世界城市化水平從29％迅速上升到41.3％，其中發(fā)展中國家由16.7％上升到30.5％，先進工業(yè)化國家由52.5％上升到70％以上。到1997年，全世界城市化平均水平已達46％，發(fā)達國家一般都在70％～80％，發(fā)展中國家也在40％以上，而我國僅為29.9％，相差甚遠〔16〕。我國有12億多人口，9億多是農(nóng)民，要實現(xiàn)現(xiàn)代化，就必須把絕大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市來。黨的十五屆五中全會通過的“十五”計劃的建議提出了“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”〔17〕，這是非常及時和正確的。但在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的理論和實踐中卻存在著嚴重的誤區(qū)。一個誤區(qū)是把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略理解為小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略。發(fā)展小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為官方的主流政策和地方的主流行動，其實這是中國城市化的重大失誤。發(fā)展小城鎮(zhèn)既不符合世界城市化的發(fā)展規(guī)律，也不符合農(nóng)民的普遍愿望，同時，小城鎮(zhèn)也不能完成我國城市化的艱巨任務(wù)。國際經(jīng)驗表明，只有規(guī)模較大的城市才能產(chǎn)生明顯的聚集效應(yīng)，從而創(chuàng)造較高的規(guī)模效益、較多的就業(yè)機會、較高的科技進步力、較大的外部擴散效益以及比較完善的城市功能。事實證明，小城鎮(zhèn)創(chuàng)造不出較多的就業(yè)機會、較大的規(guī)模效益和完備的城市功能，盲目發(fā)展小城鎮(zhèn)還明顯地造成巨大的土地和財產(chǎn)浪費，造成低水平的粗放型的重復(fù)建設(shè)。我們知道，廣大農(nóng)民真誠向往大中城市的美好生活，在全國各大中城市謀生的8000萬打工者就是明證。從完成我國城市化的目標任務(wù)來看，小城鎮(zhèn)也力不從心。以50％的城市化水平計算，我國目前12億多人口，就需6億多人生活在城市；以70％的城市化水平計算，就需8億多人生活在城市。全國2000多個縣，充其量估算，每個縣的縣城（含中心鎮(zhèn)）平均增加10萬城鎮(zhèn)人口，也只能解決2億多人口的轉(zhuǎn)移問題，還有4～6億多農(nóng)民必須進入全國各大中小城市。發(fā)展小城鎮(zhèn)之所以成為時下主流，主要是囿于二元戶籍制度的嚴格局限和對農(nóng)民命運的擅作主張?？梢钥隙ǖ卣f，那些主張小城鎮(zhèn)的人，他自己就不會放棄大中城市而到小城鎮(zhèn)去生活。在城市化進程中，各大中城市不能無動于衷，緊閉城門。為了不使人們對城市化產(chǎn)生理解上的歧義和由此造成的不利后果，在主流話語中應(yīng)提倡以“城市化”取代“城鎮(zhèn)化”。城市化其實已內(nèi)在地包含發(fā)展小城鎮(zhèn)，城市化不排斥發(fā)展小城鎮(zhèn)，但發(fā)展小城鎮(zhèn)不是城市化的主流。第二個誤區(qū)是把戶籍制度改革局限于小城鎮(zhèn)戶籍改革。近半個世紀以來的城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度是計劃經(jīng)濟體制為農(nóng)民套上的沉重枷鎖，在市場經(jīng)濟條件下必須予以根本性地改革。十一屆三中全會以來，戶籍制度開始松動。1984年，國家允許農(nóng)民“自帶口糧”到縣城以下集鎮(zhèn)落戶。到2000年，小城鎮(zhèn)戶籍改革在各地大步推進。從2001年10月1日起，全國兩萬多個小城鎮(zhèn)全面推行戶籍制度改革，這是我國改革開放的重大成果。但戶籍制度改革僅限于小城鎮(zhèn)的做法顯然是遠遠不夠的，戶籍制度改革的終極目標應(yīng)該是實現(xiàn)人口的自由遷徙。為此，我曾對掌握公民戶口命運的國家公安部頗有微詞，后來了解到早在1985年國家公安部就著手起草對戶籍制度進行根本性改革的《戶口法》，但卻遲遲出不了臺，主要原因是遭到了諸如教育部等有關(guān)職能部門的強烈反對〔18〕。改革是第二次革命，是對傳統(tǒng)不合理利益格局的重新調(diào)整，必然要觸及到一些部門和個人的既得利益。但為了廣大人民的根本利益和國家民族的前途命運，對于阻礙改革的勢力，我們必須向他們宣戰(zhàn)。江澤民總書記提出的“三個代表”重要思想，就是要求我們要始終“代表中國最廣大人民的根本利益”。九億多農(nóng)民的根本利益，就是中國最廣大人民的根本利益。2001年以來，一些大中城市的戶籍改革頻見報端，特別是8月1日河北石家莊市戶籍改革正式實施〔19〕，拉開了我國省會城市戶籍改革的帷幕，盡管其中仍有許多不如人意之處（比如仍然設(shè)置過高的進城門檻），但畢竟開了一個好頭，相信在不久的將來，大中城市的戶籍改革能夠得到迅速普及。要知道，每遷入一個城市新居民，就是解放了一個農(nóng)民。

解放農(nóng)民，是農(nóng)民的迫切愿望；解放農(nóng)民，是中國現(xiàn)代化建設(shè)和民族偉大復(fù)興的希望所在。走在新世紀的曙光大道上，讓我們以對美好生活向往的堅定信念和大無畏精神，萬眾一心改革舊體制，齊心協(xié)力徹底解放全體農(nóng)民。

注釋：

〔1〕參見農(nóng)業(yè)部政策研究中心課題組：《二元社會結(jié)構(gòu)：城鄉(xiāng)關(guān)系：工業(yè)化·城市化》，《經(jīng)濟研究參考資料》1988年第90期。

〔2〕杜潤生：《給農(nóng)民創(chuàng)造一個更好的制度環(huán)境》，《中國改革》2000年第10期。

〔3〕黨國英：《我們?yōu)槭裁匆獮檗r(nóng)民說話》，《南方周末》2000年12月7日。

〔4〕參見黃廣明、李思德：《鄉(xiāng)黨委書記含淚上書，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)動情批復(fù)》，《南方周末》2000年8月24日。

〔5〕〔6〕轉(zhuǎn)引自仲大軍：《戶籍制度與二元結(jié)構(gòu)對中國農(nóng)村的影響》，《中國國情國力》2001年第2期。

〔7〕轉(zhuǎn)引自梁駿等編著：《村民自治——黃土地上的政治革命》，中國青年出版社2000年版第18頁。

〔8〕參見榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)換——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯局出版社1998年版。

〔9〕〔10〕〔11〕方言：《我國農(nóng)村稅費現(xiàn)狀及成因分析》，《經(jīng)濟研究參考》2001年第24期。

〔12〕國家計委宏觀經(jīng)濟研究院課題組：《農(nóng)村稅費改革問題研究》，《經(jīng)濟研究參考》2001年第24期。

〔13〕參見鄭法：《農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第4期。