世界銀行企業腐敗報告解析

當今時代，腐敗已成為一種世界性現象。一個特定的現實是：處于經濟轉型時期的國家的腐敗現象比其他國家更為普遍。對此有一種流行理論認為，在轉型國家的許多體制仍然比較僵化的情況下，通過賄賂官員式的權錢交易，企業可以為自身的運作尋求更為寬松的空間。由此產生的一個自然推論是，腐敗行為在客觀上為經濟發展起到了潤滑劑的作用，因而有其存在的必要性。

這個理論由于完全不顧及道德因素和有悖于公眾的常識理性而遭致多方面的批評。但種種指責更多是出于情緒化的考量，而少有深入、理性的分析。在這樣的情況下，世界銀行的兩位專家基于實證調查而對上述“腐敗有功論”的否證就顯得頗有價值。

這兩位專家是丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）和宙爾·賀爾曼（Joel Hellman）。前者是世界銀行學院負責國家治理和反腐敗的專門部門的局長，國際上公認的這個領域的專家；后者是世界銀行歐洲和中亞地區的首席經濟學家。他們都有在經濟轉型國家長期工作的經驗，曾負責撰寫世界銀行關于轉型經濟中的反腐敗問題的報告，并對其他發展中國家的國家治理和反腐敗問題有著深入研究。

不久前，他們剛剛完成了一項覆蓋80多個國家的企業調查，其考察對象主要涉及轉型經濟的國家和新興市場國家，這些國家按照腐敗控制程度分別歸入三個等級，腐敗控制差的國家包括塔吉克斯坦、伊拉克、蘇丹等，腐敗控制居中的國家包括墨西哥、菲律賓、韓國等，腐敗控制好的國家包括智利、新加坡等。

在企業調查的基礎上，兩位專家對改善企業經營環境、促進經濟發展和反對腐敗的關系進行了大量研究，并完成了一份題為《企業發展中的良政問題以及良政過程中的企業行為問題》的報告。他們的研究表明，不但不同國家的腐敗程度不一樣，而且腐敗是可以通過適當的治理措施有效控制的，因此，他們的研究對于中國經濟轉型期的反腐敗很有借鑒價值。

暮春4月，在世界銀行駐中國代表處舉行的一次研討會上，兩位專家就此報告作了專題講演。本刊記者參加了研討會，會后又對兩位專家進行了專訪。考慮到調查報告較強的專業色彩，本刊記者在此對該調查報告進行解析式報道，以饗讀者。

賄賂成本越高，發展速度越慢

假定孟加拉國將腐敗水平降低到新加坡的水平，1960年～1985 年間的單位資本GDP年平均增長速度會提高1.8個百分點，單位資本的收入會提高50％

兩位專家給腐敗下的定義是：利用公共權力謀取私人利益，且這種行為對社會造成的損失大于自己所得。基于此，他們的調查首先從賄賂對公司績效產生什么樣的影響入手。研究結果有點出人意料：取公司的銷售和投資的年增長額這兩項公司績效的代表性指標比較，賄賂少的公司，平均銷售和投資的年增長額都接近18％，而賄賂多的公司，此兩項僅略高于8％。（見圖表一）

調查報告認為，腐敗會給整體經濟增加額外的成本。腐敗對某些企業的運營有好處，政府官員可以為這些企業提供原本應該向整個國民經濟提供的公共品，比如產權的保護、公共設施、公平的市場和法治環境等等，與此相應的卻是其他企業沒法享受這些條件。因此，這種“以鄰為壑”的發展使得社會其他經濟組成部分付出不充分發展的沉重代價。整個社會的不發展反過來又制約個體企業的發展。

更令人沮喪的是，政府官員預期到企業會通過各種形式的賄賂換取更好的經營環境，會設立更多的名目為自己創造腐敗的條件。這種負反饋不但額外增加企業的經營成本，更加深了社會總體的腐敗程度。因此對于企業而言，賄賂成本越來越高，其發展速度越來越慢。

考夫曼和賀爾曼引用大量的其他研究證明了這一點。比如，如果假定孟加拉國將腐敗水平降低到新加坡的水平，1960年～1985 年間的單位資本GDP年平均增長速度會提高1.8個百分點，單位資本的收入會提高50％。

考夫曼此前還與另一位合作者、哈佛大學學者魏尚進共同對75個國家的6000個公司進行兩項獨立調查，結果表明，支付更多行政賄賂的公司比那些不支付任何賄賂的公司在官僚身上浪費的時間更多。賀爾曼、瓊斯（Jones） 和考夫曼的另一項研究表明，在那些“上層腐敗”更加普遍的轉型經濟中，企業部門的增長率和投資增長程度更低，而對財產所有權的保障則削弱了。

成本增加的三個途徑

腐敗顯著地減少了國內和國外投資，不合理地分配公共支出，損害了社會公平，這是整體經濟額外成本增加的原因

專家們的研究認為，腐敗增加社會成本有如下途徑：

▲降低社會投資。腐敗顯著地減少了國內和國外投資，以菲律賓為例，如果該國將腐敗水平降低到新加坡的水平，投資/GDP這個比率將提高6.6個百分點。另外，在引用魏尚進對20 世紀90年代從14個國家進入41個國家的雙邊外國直接投資的分析后，考夫曼論證出，將腐敗降低到新加坡的低水平，對外國投資的影響等同于將企業邊際稅率降低20個百分點。

▲公共支出的不合理分配。腐敗為不誠實的高層官員創造了操縱的機會，從而增加了不必要的公共投資；它也扭曲了政府支出的結構，包括從所需的項目支出和維護費用到新設備的購買，因此降低了政府投資的效率，基礎設施方面尤其如此。在一個腐敗的社會環境中，政府官員會避開只能提供較少尋租機會的各種項目，比如健康計劃。

腐敗也會減少稅收，因此損害了政府收取稅收和關稅的能力。研究表明，如果腐敗水平從新加坡的水平提高到巴基斯坦的水平，公共支出與GDP 的比率將提高1.6個百分點，政府收入與GDP 的比率將降低10個百分點。此外，腐敗將降低道路的質量，并提高停電、通信故障、浪費水的可能性。

考夫曼等進一步指出，腐敗主要是通過地下經濟的增長減少稅收的。由于官僚主義導致的過度負擔及相關的官方經濟中的尋租，公司為了支付更少的稅收而轉向地下經濟（見圖表二），這將導致稅收的減少。在關鍵性公共品比較低的供給（例如法制）的條件下，這進一步增強了地下經濟，削弱了公共財政基礎。

▲對社會公平的損害。

腐敗對貧困人口的影響尤其巨大。政策偏好惡化了收入的分配，并將資源從農村轉移到了城市。貧困人口只能獲得更少的社會服務，例如衛生和教育。

考夫曼的研究援引了Gupta、 Davoodi 和Alonso－Terme三位學者在1998年的報告。該報告指出，通過降低增長速度、累退稅（收入越高，越有能力通過賄賂逃避稅負）、低效率的社會項目、獲得教育機會的不平等、助長財產所有權不平等的政策偏好、社會支出的減少以及貧困人口投資風險的增加等方式，腐敗增加了收入不平等和貧困。

考夫曼等發現，腐敗增加了嬰兒死亡率，降低了壽命和文化程度。此外，對發展中國家人類貧困指數的分析表明，甚至在考慮了單位資本的GDP產出的區別之后，腐敗和治理的不同指數之間仍然具有相關關系。他們利用一種新的調查方法進行國別分析，詳細闡述了腐敗是如何扮演著一種類似于稅收的角色（見圖表三）。

例如，厄瓜多爾的貧困家庭在獲得公共服務方面支付的賄金占其收入的比例超過那些高收入家庭的三倍。在20世紀90年代，在對拉丁美洲不同政府官員的調查中發現，在那些普遍腐敗的部門里，官員限制貧困人口基本服務的獲得，而且歧視貧困人口——相反，腐敗程度低和治理良好的國家的窮人，可以更好地獲得這些服務。

弱小者負擔腐敗的“稅收”

中小公司往往代表著轉型經濟中最具活力的部分，其發展勢頭由于承擔了腐敗的稅收而嚴重受阻

腐敗不但阻礙了企業的發展，而且特別影響了中小公司和新的進入者。考夫曼和賀爾曼完成的分析表明，新的進入者和中小公司首當其沖要負擔腐敗的“稅收”。

這一點對于經濟發展尤其不利，因為中小公司往往代表著轉型經濟中最具活力的部分，而其發展勢頭由于這些額外的負擔嚴重受阻。

這項研究也提供了對政治影響、上層腐敗和企業表現之間關系的理解。在前蘇聯的許多國家中，收買議會法案、總統法令，以及影響中央銀行的公司確實可以在短期內獲益（以稅收和為這個公司所有的投資的形式）。然而，他們的行為對其他企業的發展造成了巨大的間接成本。

此外，腐敗還造成許多并不顯見且難以量化的社會扭曲，包括人才的不合理配置，社會某些重要群體例如婦女不能充分發揮作用；政府過度集中；國家的法律和政策被企業精英所左右，因此破壞了產出的增長和企業部門的投資。

“俘獲國家”：社會的整體腐敗

“俘獲國家”，意味著企業等主動地通過腐敗的方式直接影響政府決策部門，用類似于“點菜”的方式向國家購買對其產權的個人化保護

腐敗對企業造成的成本和企業行為對腐敗程度的影響是該項調查著重討論的問題的兩個方面。

在林林總總的腐敗行為中，專家們專門區分了為了規避現行的規章制度的腐敗和為了改變規則的腐敗。前者帶有被動的性質；后者被稱為“俘獲國家”（State Capture）， 這意味著企業等主動地通過腐敗的方式直接影響政府決策部門，他們可以克服法律條文的基本不足，用類似于“點菜”的方式向國家購買對其產權的個人化保護。

在這個意義上，一方面要看到，腐敗給企業乃至社會整體造成巨大的成本；另一方面，社會各個組成部分的行為也直接影響了社會腐敗程度。俘獲國家這種現象的多寡，和一個國家的腐敗程度正相關。在俘獲程度高的國家，“俘獲者”企業改善對其產權保護的可能性，往往高出其他企業五倍以上，其社會代價則是，普通企業的不安全水平要遠遠高于俘獲程度低的國家。當政客和官僚們可以在政治影響最小的情況下將保護產權這類公共品賣給個體企業以獲取私利時，他們就沒有積極性向公眾普遍提供公共品。俘獲國家，是社會整體腐敗的一種形式。

政府在作決策的時候，一定會受某種影響，這是一個不應回避的現實。即使在高度民主和過度市場化的國家中，政府決策也同樣受到各種利益集團的影響。俘獲國家和對國家產生影響的本質區別是，它以一種不透明的方式壟斷了對國家的影響。因此，政治過程越透明，能夠產生影響的利益集團越多，俘獲國家的現象越少見。

考夫曼和賀爾曼發現，同是處于經濟轉型期的國家，其“俘獲國家”現象差別很大，這一點體現了這些國家之間的腐敗程度的差別。毫無疑問，通過直接影響政府決策，“俘獲者”公司有機會獲得巨大的收益。但是，在俘獲現象多的國家和俘獲現象少的國家中，俘獲行為的收益是迥然不同的。仍是以年銷售增長為指標，在俘獲現象多的國家中，“俘獲者”公司的年銷售增長率為其他公司的三倍以上；然而在俘獲現象少的國家中，“俘獲者”公司的增長水平反而不如其他公司。（見圖表四）

這個多少有點出人意料的結果其實不難理解。俘獲現象少，表示政治過程的透明程度高，可以影響決策的利益集團之間也存在相當程度的競爭。一般情況下，在該國俘獲國家的難度比較大，而企業運作的市場環境比較好，具體表現在，俘獲現象少的國家中的企業平均年銷售額增長率接近于俘獲現象多的國家企業的兩倍。（見圖表五）因此，企業花在俘獲國家行為上的凈收益就比不上積極參與市場競爭的收益。

“俘獲國家”看來是腐敗不斷深化的必然結果，而且這種狀態一旦形成，腐敗者可以利用改變社會規則的權力影響社會發展進程，使得腐敗可以形成自我保護的力量，消除腐敗的努力將更加難以實行。可以參考的經驗事實是，在市場經濟高度發展的國家，其腐敗程度一般很低。不過，比較難以理解的是，在轉型經濟中，隨著市場自由化和私有化進程的加深，腐敗現象卻明顯加劇。

兩位專家對這兩種看起來很有點矛盾的狀況提供了解釋：腐敗程度和私有化程度之間并無必然的聯系。俄羅斯的私有化進程相當徹底，但是其腐敗程度仍然很高。根本的原因在于其政治過程的不透明和經濟寡頭對政治決策的壟斷。

同樣，腐敗現象的加深并不是經濟改革的必然結果，相反，這種情況正是由于改革不徹底所造成。半生不熟、設計粗略、執行不完全的市場改革的確可能會促進腐敗，攙雜有暗中交易的政府壟斷必將變成（未經公開競爭的）私人壟斷，壟斷結構反倒把腐敗分子的利益保護起來，進而助長腐敗，形成惡性循環。這種惡性循環又使得拖延改革的成本越來越大。

反腐敗的國際范例

有能力和廉潔的政府這一所謂的“奢侈品”并不要求一個國家變得完全現代化和富裕之后才能提供

兩位專家以香港和新加坡的范例，表明在適當的舉措和不懈的努力下，嚴重腐敗能夠很快轉向相對“清廉”。另外一些國家雖然還遠沒有根除腐敗，但是也已經在相對短的時間內降低了腐敗發生率。例如，在過去20年中博茨瓦納的反腐敗行動已經有所進展，菲律賓、波蘭、烏干達近年來也取得了一定的成功。博茨瓦納的成功可能歸因于經濟和公共部門早期實行的合理的管理方針政策，后來，該國也建立了反腐專門機構。烏干達早期實施了廣泛的改革，如取消管制、改革行政機構、強化監督部門、授權稽查員調查并對腐敗分子提起公訴等等，此外，該國還發起了反腐敗公共報道運動，這些措施成功地將腐敗控制在一個低水平上。

然而，由于最近烏干達的體制改革和經濟改革勢頭逐漸減弱，即使監督部門仍在盡力反腐敗，控制腐敗開始艱難起來。同樣，坦桑尼亞的監督機構僅靠自身力量也不能確保反腐敗有實質進展。通過對發展中國家的165位公營和私營部門領導人的調查發現，反腐敗機構的前景令人擔憂。不到40％的被調查者認為反腐敗機構具有較高的價值，但是，他們認為，反腐敗實體必須獨立于政治干預，并由正直的領導人來執行。否則將名存實亡，甚至可能為政治目的所利用。被調查者更強調政治改革的重要性，他們指出，假如官僚和政客能夠隨意施加限制，反腐敗機構根本沒必要建立。

換句話說，解決實質問題，進行廣泛的體制改革、公共部門改革和經濟環境改革才是根本。比如，菲律賓20世紀70年代進行的有效的體制改革是“凈化”稅制，阿根廷目前正在對病態的社會保險制度進行大檢查。兩國采取的行動還有：立即解雇腐敗分子，職員專業化，采用新的管理體制和現代激勵機制及業績評估機制。菲律賓同時還對國內稅務局進行改制，并使稅率簡單化，大幅減少免稅項目。這些措施有效地減少了任意決定權，削弱了收受賄賂的動力。

在阿根廷，競爭促進了內部凈化和提高了改革效率：國家不再是惟一的社會保險提供者，私人退休金制度逐漸建立起來。

國際和歷史經驗都表明，有能力和廉潔的政府這一所謂的“奢侈品”并不要求一個國家和地區變得完全現代化和富裕之后才能提供。正處于工業化的國家，例如博茨瓦納、智利、哥斯達黎加、愛沙尼亞、波蘭和斯洛文尼亞的經驗，以及過去香港、新加坡和西班牙的經驗也說明了這一點。

政治改革和經濟改革需要配套進行

在加快經濟改革速度的同時，應增加決策過程的透明度和利益集團影響國家政策的可競爭程度

腐敗是整個社會體制運轉有嚴重缺陷的表現。因此，根治腐敗的重點并不在于某些反腐敗運動和反腐敗機構，而在于對政治和經濟體制中有缺陷的地方進行徹底的改革。這一點對轉型經濟尤其重要。轉型經濟中由于整個社會制度和各項規則都未曾確立，給各種腐敗特別是俘獲國家的行為提供很大的空間。如果在制度確立之前不能為此建立一個健康發展的框架，隨著時間的推進，腐敗的惡性循環將使改革的成本越來越高，甚至積重難返。

國際經驗有助于進行根治腐敗的探索。經濟改革越是徹底、民主化程度越高的國家，其腐敗程度尤其是俘獲國家程度的指數越低。因此一種可行的路徑是在加快經濟改革速度的同時，增加經濟決策的透明度和利益集團影響國家政策的可競爭程度。另一個方案是公司采取集體行動，以加強行業協會的作用來增加影響政策的競爭。在匈牙利這樣腐敗程度低的國家，屬于行業協會成員的占公司總數的78％左右，其中60％是屬于利用協會和政府打交道的活躍成員。俄羅斯和阿塞拜疆等腐敗遠為普遍的國家這兩個比例則要小得多。

作為一個長遠的目標，一個社會應該擁有監督和平衡體系，這個體系能抑制政客和官僚的任意行動及官僚政治的干預，提高了人民的發言權和參與機會，減少了企業精英分子控制國家的動機，并鼓勵了法治化。

在這方面，國際上被證明有效的改革措施包括：議會投票的公開；廢除無條件的議員豁免權；政黨財政來源和數目的公開；高級官員和他們關鍵支持者的收入和財產公開；針對政府官員利益沖突的規定；對揭露其他政府官員濫用職權的政府官員的人身保護和職業保障；保證公眾可以獲得政府信息；要求一些類型的政府會議對公眾觀察開放；引導公眾就草案、法令、規章和法律進行投票和召開聽證會；公開司法和立法決定，并保留檔案；通過制度保障新聞自由，禁止政府官員把侮辱和誹謗罪作為一種手段來脅迫記者，并鼓勵媒體所有權的多樣化；在反腐敗和大型政府采購招標領域，加強公民社會對過程的監督；在透明度、揭發、公眾參與和傳播中，利用新的網絡手段。

同時，對政府官員也要建立約束和平衡的機制。國際上這個領域的改革包括創立獨立的、專業的監督和平衡制度（例如行政事務部門的委托聘用），引入一個收入和提升與表現相聯系的全面的執行管理體系。在馬來西亞和泰國，這導致了招聘和專業管理隊伍的增加，并提高了公共服務機構的辦事效率。此外，津貼和非貨幣化的收益常常需要被簡化、貨幣化以及透明化。必須避免用大規模提高工資來作為一種解決一切問題的辦法。還要加強公共支出管理的透明度和責任，這方面需要一個全面的預算和一個經過磋商的預算程序，需要加強公共支出使用中的透明度、競爭性的政府采購以及獨立的外部審計。