眺望“后拆分時代”

拆分信息產業部？

2001年7月，一則來自海外媒體的消息給當時正在流行的“中國電信是否拆分”的懸念增添了另外一重懸念，那就是作為電信業主管部門的信息產業部是否也會被拆分。文章援引北京消息人士的話稱，信息產業部將在五年內被撤銷，其目前的電信網絡管理功能將交由國家計委負責，并將整合互聯網、廣電網實現三網合一，而其他功能則將公司化。

轉至2001年年底，一個有關拆分信息產業部的更新版本又在業內廣為流傳。傳言的焦點是信息產業部的現有職能將一分為二，其中制造業的管理職能將保留，而電信運營的監管職能將剝離出去交由新成立的直屬國務院的電信監管委員會承擔，剛剛成立不久的國家信息化工作辦公室便有可能是電信監管委員會的一個過渡機構。

雖然這些消息并未得到相關部門的證實，關于電信監管機構再造的討論仍然在沉默的表層下方興未艾。不管是再造中國的FCC（聯邦通信委員會），還是再造中國的OFTEL（電信辦公室）；不管是直接隸屬國務院領導，還是在國家計委這個宏觀調控機構之下，或者是由到現在為止仍然有些神秘的國務院信息化工作辦公室來統一節制；不管未來的名字是電信監管委員會，還是通信管理總局——其中的主線卻是明晰的，那就是在中國電信被拆分之后，監管機構的再造已經取代上一階段以反壟斷為主要目標的行業重組，成為“后拆分時代”不遑多讓的主題。

電信業監管機構再造的訴求，實際上并不是一個特例。在具備一定程度自然壟斷性的基礎產業中，電力、民航以及鐵路面對的困境都是類似的。但隨著中國電信的南北拆分，自1994年起啟動的中國電信業的結構性重組已取得階段性的成果，行業內的競爭主體已經基本形成，電信改革也隨之進入深水區：自然壟斷的問題如何解決、如何避免寡頭壟斷、怎樣推動市場準入的放開。進一步的改革亟待制度創新的保障，業界關注的焦點不約而同地指向了建立獨立、透明和專業化的監管體系。

在剛剛結束的“兩會”上，全國人大代表、中國網通董事長嚴義塤表示，如果不能解決互聯互通問題，就難以真正地打破電信業的壟斷。一些業內人士也批評說，雖然信息產業部成立已經四年了，但這個行政管理和行業監管功能二合一的主管機構，一直都未能有效地行使監管職能，其整個管理理念和框架與市場化競爭的要求格格不入。

因此，重塑監管機構的意義并不僅僅體現在最終的結果，組建新的專業化監管機構并且通過法律為其授權的過程，對監管程序的定義以及構建針對監管機構進行二次監督的制度安排，也將使我們能夠清晰地衡量，我們距離電信業改革的目的地到底有多遠。

誰在撥動“時鐘”

以信息產業部為主體的現行電信管理體制是在1998年3月形成的。根據當時全國人大通過的國務院機構改革方案，成立于1949年11月的郵電部繼1970年后第二次被撤銷，其中的電信總局和原電子工業部合并成立新的綜合性管理機構——信息產業部。

這次改革打破了電信運營業和電信制造業此前分割管理的格局。經過三年多的時間，一個由信息產業部、各省（自治區、直轄市）通信管理局共同組成的垂直化管理體系最終得以定格。

然而，隨著中國聯通的迅速成長，以及中國移動、網通的出現，基礎運營商層面上的競爭開始逐步形成，這種簡單縱向整合后形成的管理結構卻越來越暴露出自身的先天不足。

首當其沖的是這一機構集政策管理和行業監管于一體而引發的內在矛盾。加上信息產業部大部分人員來源于原來的部委機構或者重組后的企業，這種以技術官僚為主體的人才結構，在慣性思維的作用下，很容易形成重管理而輕監管的局面。

被業內外人士詬病最多的電信資費問題，背后隱含的便是價格監管的缺位，直至今日，有關部門對于中國電信這樣的寡頭壟斷者仍然沒有進行專業化的成本核算。至于對促進有效競爭至關重要的互聯互通問題，雖然已經有《電信管理條例》保駕護航，但由于缺乏專業化的監管人才，執行起來仍然力不從心。

另一方面，電信業務的定價權很大一部分被國家計委價格司掌控。很難想像，在信息產業部這樣的專業管理機構尚且難以獲得電信企業完整的成本信息的情況下，一個綜合性部門對于某個壟斷企業的真實運營成本又能了解多少？分權的架構并未起到制衡的作用，反而在一定程度上影響了監管效率。

此外，技術進步對“三網合一”的要求，也對監管部門提出挑戰。因為廣電網絡仍由廣電總局來管理，現有的信息產業部的管理架構難以駕馭，再加上缺乏一個可以被雙方接受的談判規則，使得遲至今日“三網合一”仍然無法拿到政策層面上公開求解。

隨著中國移動以及中國聯通的海外上市，政府不再作為企業的單一出資人出現，這也客觀上要求管理機構必須從政策管理盡快過渡到按照公開、透明的規則進行監管的軌道上來，以便更好地適應中國加入WTO后電信市場新的競爭環境。

然而，據知情人士透露，真正啟動此次監管機構再造工程的動力極有可能仍然來自中國電信的南北拆分。因為在把全球最大的固定電話網絡一分為二之后，如果沒有一個專業化的監管機構對于雙方的互聯互通執行情況進行嚴格的監督，任何可能出現的差錯都將帶來災難性的后果。同時，由于中國目前固定電話普及率仍有相當的增長空間，新組建后的中國電信和網通完全有互相進入的機會——這亦是此次拆分的一個重要的假想前提。一旦進入成為現實，由此形成的犬牙交錯的競爭態勢對于互聯互通的考驗更將是空前的。

爭論背后

雖然以政監分開為基調重構電信監管體系的目標已被業內外專家和決策者廣為接受，但有關操作細節仍然處于推敲階段。

按照參與國務院體改辦主持的《中國基礎設施產業政府監管體制改革總體框架》課題的中國社科院工業經濟研究所余暉副研究員的看法，再造后的電信監管機構的主要監管內容將集中在各種壟斷和競爭性市場的市場準入、定價行為、互聯互通行為、壟斷行為、服務質量以及普遍服務業務等問題上。循著這條主線來梳理，不難推測權力重新分配的思路。

不管是此前進行的中國電信南北拆分，還是即將出臺的電力體制改革方案，國家計委均在其中扮演了相當重要的角色。按照目前的機制，國家計委有權依據《價格法》對電信企業的定價行為進行約束，而如果新的監管機構問世，這部分職能將被剝離出來。

在這種情況下，對于國家計委而言最優的電信監管機構選擇就應該是英國的OFTEL模式，而不是FCC模式。因為前者直接受英國貿工部的節制，如果移植其模式，也就意味著將來的中國電信監管機構將成為國家計委之下具備相對獨立性的一個部門。而如果按照美國的FCC模式，余暉對《財經》記者表示，這也就意味著將來的電信監管機構很可能是直接掛在國務院下面的一個獨立監管機構。

對于壟斷行為監管權的歸屬，也是爭議頻仍的雷區。中國的《反壟斷法》從1993年起醞釀，遲至今日未能出臺，一位法學專家指出，最直接的原因就是國家工商管理總局和經貿委在執法權上相持不下。那么涉及電信行業的壟斷行為以及反競爭性行為，其合法性到底應該由將來的反壟斷法的執法機關來認定呢，還是由新的專業監管機構來認定，或者由兩者根據協商分權呢？國務院體改辦經濟體制與管理研究所國際體制比較室主任高世楫在接受《財經》采訪時指出，他更傾向于類似電信業這樣的網絡性行業應該得到反壟斷法的豁免，即其合法權完全由專業的監管機構來裁定。

時機未到

“不應該像拆分中國電信那樣，匆匆忙忙成立一個相應的監管機構，”余暉強調說，“目前時機還不成熟。”

在他看來，整個電信業的改革應該是一曲“三重奏”：私有化、自由化以及監管機構的再造。他批評說，在基礎電信業務方面，民營資本基本上還沒有啟動，即使增值電信業務目前開放的領域也不夠。在海外上市之后，余暉建議，主導運營商的股權可以更加多元化。政府應該出臺正式的法案，來推動國有電信企業的存量資本的減持。通過引入民營資本和外資，不僅可以提高在競爭性領域的資源配置效率，同時也可以降低政府對企業的直接干預。只有這樣，未來的電信監管機構的獨立性才有保證。

另外一個瓶頸是《電信法》何時出臺。中國社科院法學所副研究員周漢華告訴《財經》，截至目前，信息產業部仍未完成《電信法》草案的起草工作，因此雖然《電信法》已被列入本屆人大的立法計劃，但實際上在明年兩會之前完成已經沒有可能。因為僅這部法律的三審通過程序，就要耗去六個月的時間。

不過，在高世楫看來，《電信法》并不一定是再造新的監管機構的先決條件。如果《電信法》暫時難以到位，一種可能的選擇是通過國務院制定出臺監管條例，初步確定監管機構的職責和監管程序，先把新的監管機構構建出來。實際上，監管機構的運作經驗也可以給《電信法》的立法過程提供更多的參照坐標。周漢華則堅定地認為，新成立的監管機構，最終必須要和《電信法》這樣的大法掛鉤才行。

實際上，對于未來的電信監管機構，需要《電信法》作出明確界定的地方還有很多，比如監管機構的法律地位、價格監管的覆蓋面、普遍服務的范圍、廣電和電信交叉進入的程度等。同時，對監管機構的二次監督也有賴于《電信法》作出清晰的界定，以使被監管者可以依據可操作的程序維護自己合法的權力。

從目前信息產業部的架構來看，電信管理局已經具備了一定程度上的監管職能，除此之外，信息產業部無線電管理局、經濟調節與通信清算司均有望并入新的監管機構。這三個機構加上目前廣電總局的相關職能部門以及國家計委價格司的部分職能，可以大體勾勒出未來的監管機構的整體輪廓。而其他涉及宏觀政策的部門則可能被合并到目前的國家經貿委。

對于誰將充當新的監管機構的締造者，目前仍然沒有公開的答案。但普遍的觀點認為，國務院信息化領導小組直接領導下的國務院信息化工作辦公室極有可能成為新制度的“設計師”。自成立伊始，該領導小組就以罕見的高規格吸引了廣泛的關注。而辦公室下面設有的專家咨詢委員會，目前委員總計為38人，分為政策規劃、應用推進以及網絡與信息安全三個領域。尤其其中的政策規劃專家委員會中，更是包括了不少對電信體制改革相當關注的經濟學家以及法學家。

不過正是這一委員會的專家在采訪中表示，截至目前這個階段，盡管外界議論紛紛，他們并未接到來自高層的任何指示來進行監管體系的研究工作。在政策規劃委員會今年的三項任務——電子商業、電子政務、信息安全——中，并不包含監管內容的討論。而更多的跡象則顯示，在幾個基礎性行業的監管探索中，電力很可能比電信先行一步。有消息人士透露，春節過后，電力監管委員會的籌備小組已經投入運作，相比之下，電信監管體系的再造至少在目前仍停留在百家爭鳴的階段。