農村稅費問題的根本在于財政體制

目前農村稅改費征收中存在著累退現象，這種描述是完全正確的。發達地區的農業稅費占農民收入的比重很低；而在中西部地區，農民收入的10％～20％可能要用于交納各種稅費。原因在于，發達地區政府的資金主要來自工業，而中西部地區政府的資金主要來自農業。在中西部的一些地方，鄉鎮政府的首要任務就是收稅費。

1999年我隨一個調查組到張家界訪問，發現一個鎮政府僅有的兩面板報上，一面被用來解釋各種稅費，另一面則是上至書記、下至一般辦事人員的收稅進度表。收繳稅費成了該鎮政府幾乎惟一的職責。

但是，稅費改革是否會加重累退現象呢？如果各地稅費的下降是按同樣比例進行的，則累退現象不會加重；如果稅費下降額固定，則的確會加重累退傾向。然而，這里的問題可能還不是累退現象的加重。中國的財政體系雖然冠以單一制之名，實際上已經是聯邦化了。在許多方面，它甚至超過了聯邦制國家的分權水平。像美國這樣的聯邦制國家，至少一個州的財政是基本統一的。在中國，別說省，就是在一個地級市也無法統一。在這種情況下，由于不發達地區的政府規模不比發達地區的小，所需資金因此也少不到哪里去，不發達地區的稅費比例自然就要高許多，也就是產生稅費的累退現象。

既然累退現象是中國聯邦式分散財政體制所固有的，問題就應該在財政體制上找。陶然雖然為稅改提出了一個減少政府管制的另類出路，但對如何減少政府管制卻語焉不詳，因此使得他的建議缺乏目的性。農村地區哪些政府管制是多余的呢？在不發達地區，教育支出常常占到縣級支出的70％。但是，顯而易見，教育不應在多余管制之列；在目前情況下，計劃生育也不多余。剩下可以算作多余的可能是各種中央政府要求設立的一些機構了，如農經站之類。但相比教育和計劃生育，這些機構要小得多。我的感覺是，減少農村地區管制程度的空間是非常小的。縣鄉兩級機構龐大的原因，恐怕還在于它們的基層性質。中央政府搞政府改革，裁下來的人可以變成事業單位的人，可以去開公司，也可以去上學。省政府也可以有類似的辦法，盡管空間小了一些。可是，到了縣、鄉兩級，裁掉的人員只能失業，而每年的轉業軍人要安置，畢業生要安置，省、市不要，最后只能沉淀在縣、鄉兩級，它們的機構因此一天天大起來，財政供養人口一天天多起來。因此，在稅改之后，要維持縣、鄉兩級政府的正常運轉，要么必須對其進行大規模的裁員并防止其再次膨脹，要么中央政府加大轉移支付力度，抽肥補瘦，以維持中西部地區基層政府的運轉。

回過頭來，我以為，陶然對稅改為農民帶來的好處持過分悲觀的態度。畢竟，稅改減輕了農民負擔，這對他們肯定是一件好事。問題是如何保持稅改的成果。將各種稅費統一之后，有一個好處，這就是有利于農民對稅收的監督。稅改前的一個問題是，各種收費名目繁多，農民也不知道哪個該交，哪個不該交；稅改之后就不同了，不管是什么稅費，只要不超過一定比例就行。下一步需要做的是用立法的方式把稅率固定下來，用法律綁住基層政府的手腳，以此迫使它們精減機構，降低行政成本。