努力建設民族鄉(xiāng)的美好未來

民族鄉(xiāng)是民族區(qū)域自治制度的一種補充形式。民族鄉(xiāng)制度是我國解決民族問題的一項政治制度，也是黨和國家民族政策的重要組成部分。為推動民族鄉(xiāng)工作的發(fā)展，國家民委曾于1988年12月在湖南零陵地區(qū)召開過“南方十二省民族鄉(xiāng)工作座談會”，1996年12月又在河南鄭州召開了“全國部分省、自治區(qū)民族鄉(xiāng)工作座談會”。我們這次座談會的主要任務就是，堅持以“三個代表”重要思想為指導，系統(tǒng)地總結民族鄉(xiāng)工作的成就和經驗，深入分析民族鄉(xiāng)工作所面臨的形勢和存在的問題，探索和研究新時期加快民族鄉(xiāng)發(fā)展的思路和措施。

民族鄉(xiāng)工作的發(fā)展歷程和主要成就

50年來，我國的民族鄉(xiāng)工作經歷了一個曲折的發(fā)展過程。

建國之初的前十年是民族鄉(xiāng)的建立和發(fā)展時期。1954年憲法正式確立了民族鄉(xiāng)制度，1955年12月21日國務院發(fā)布了《關于更改相當于區(qū)的民族自治區(qū)的指示》、《關于改變地方民族民主聯合政府的指示》、《關于建立民族鄉(xiāng)若干問題的指示》，1956年10月國務院又發(fā)布了《關于更改相當于區(qū)和相當于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)的補充指示》。在建立民族鄉(xiāng)的過程中，我們黨特別強調要注意當地民族的特點，把保障民族鄉(xiāng)少數民族當家作主的權利作為核心內容；強調慎重穩(wěn)進的方針，要求建立民族鄉(xiāng)必須根據各種不同情況來進行；強調與少數民族充分協商的原則。到1958年，全國共建立了1000多個民族鄉(xiāng)（民族區(qū)、民族鎮(zhèn)）。

1958年以后，特別是在反右擴大化和反對地方民族主義運動之后，我國的民族工作受到了“左”的嚴重干擾，在實際工作中忽視民族特點和地區(qū)特點的“一刀切”現象嚴重泛濫起來，一系列行之有效的政策措施被取消，剛剛建立起來的民族鄉(xiāng)也被“政社合一”的人民公社所取代。60年代初國家“調整、鞏固、充實、提高”的三年整頓時期，糾正了違反民族政策的做法，全國開始進行了恢復民族鄉(xiāng)的工作，有些地方恢復了一些民族鄉(xiāng)，但是由于受當時歷史條件的局限，未能從根本指導思想上糾正“左”的錯誤。

“十年文革”期間，民族工作被扣上“投降主義路線”的帽子，各級民族工作機構實際上都被取消，黨的各項民族政策遭到了嚴重踐踏，一些剛恢復的民族鄉(xiāng)又被撤銷，1975年憲法和1978年憲法都取消了關于民族鄉(xiāng)的規(guī)定。

黨的十一屆三中全會以后，我們黨撥亂反正，民族工作重新走上了正確的軌道。1979年10月中共中央、國務院批轉了國家民委《關于做好雜居、散居少數民族工作的報告》，特別指出：“少數民族聚居的鎮(zhèn)人民政府和人民公社管理委員會，應以少數民族人員為主要成分組成，鎮(zhèn)長、人民公社主任應由少數民族干部擔任，在工作中，應注意采取適合當地民族特點的具體措施。” 1982年新憲法恢復了1954年憲法關于民族鄉(xiāng)政策的規(guī)定。1983年12月，國務院發(fā)布了《關于建立民族鄉(xiāng)問題的通知》。之后，在不到三年的時間里，全國共建立民族鄉(xiāng)1500多個（包括民族區(qū)、民族鎮(zhèn)）。在這一時期，各地還在實踐中不斷探索和總結加強民族鄉(xiāng)工作、完善民族鄉(xiāng)制度的辦法和經驗，并不斷朝著法制化的道路邁進。1988年1月黑龍江省人大通過了《黑龍江省民族鄉(xiāng)條例》，這是我國第一個關于民族鄉(xiāng)的地方性法規(guī)，1991年11月四川省人民政府發(fā)布了《四川省民族鄉(xiāng)工作暫行規(guī)定》，1992年5月云南省人大又通過了《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》。在此基礎上，1993年9月國務院批準發(fā)布了《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，這是中國民族法制建設中的一件大事，填補了散雜居民族工作長期以來無法可依的空白。

50年來，特別是改革開放以來，民族鄉(xiāng)工作取得了巨大的成就，主要表現在以下幾個方面：

（一）建立了相當數量的民族鄉(xiāng)，促進和加強了較小的少數民族聚居地方的基層政權建設。目前，在我國應該和適合建立民族鄉(xiāng)的地方，基本上都建立了民族鄉(xiāng)。在全國31個省、自治區(qū)、直轄市中，除上海、寧夏、山西外，都建有民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。近50年來，特別是自1983年以來，經過建立、恢復、調整的過程，到目前民族鄉(xiāng)數量保持在1200個左右，民族鄉(xiāng)少數民族人口有900萬左右，約占全國散雜居少數民族人口的1/3。民族鄉(xiāng)人民政府已成為我國基層政權的重要組成部分。

（二）更加充分、廣泛地保障了少數民族的平等權利。民族鄉(xiāng)的建立，一是保障了民族鄉(xiāng)少數民族的選舉權，少數民族群眾參政議政的積極性不斷提高，當家作主的主人翁精神空前高漲；二是不僅保證了民族鄉(xiāng)行政首長是少數民族人員，而且在領導班子和工作人員中也有相當數額的少數民族干部；三是不僅政治上享有更多的自主權利，而且在經濟上還有很多的優(yōu)惠政策，從而滿足了少數民族當家作主、實現自主管理本民族內部事務的意愿。

（三）加強了各民族之間的團結。我國民族的分布特點是，在各民族大雜居，小聚居的基礎上，又形成了各民族不同區(qū)域交錯插花居住的格局。我們在建立民族鄉(xiāng)的整個過程中，始終堅持將當地的民族分布、民族關系、歷史傳統(tǒng)和經濟文化發(fā)展等方面的情況進行綜合考慮，民族鄉(xiāng)的一切工作都必須從有利于維護民族團結、促進民族發(fā)展的目的出發(fā)。民族鄉(xiāng)的有關政策法規(guī)都規(guī)定，民族鄉(xiāng)人民政府要對民族鄉(xiāng)各民族人民進行民族政策和民族團結的教育，而且，民族鄉(xiāng)在配備國家機關工作人員時，還應配備除建鄉(xiāng)民族之外其他民族的人員。一些地方還建立了促進民族團結的民間社會團體，這些團體在增進民族間的了解與交流、在調解民族關系和協助政府工作等方面也做了大量工作。

（四）民族鄉(xiāng)的經濟和社會各項事業(yè)獲得了較大的發(fā)展，各族人民的生活水平和綜合素質不斷提高。由于歷史和自然等原因，我國民族鄉(xiāng)一般都分布在邊、遠、山、窮的地方，生產生活條件較差，經濟文化發(fā)展相對比較落后和緩慢。國家和地方各級政府都制定了較為全面的幫助扶持民族鄉(xiāng)經濟文化發(fā)展的政策、法規(guī)和措施，有力地保證了民族鄉(xiāng)經濟文化的發(fā)展。

（五）發(fā)展和壯大了少數民族干部隊伍。各級黨委政府都十分重視培養(yǎng)、選拔和使用少數民族干部。幾十年來，各地民族鄉(xiāng)培養(yǎng)和造就了一大批少數民族干部，其中有許多已經逐步成長為各級黨政部門的領導干部。目前我國民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長基本上都由建鄉(xiāng)民族擔任，少數民族干部比例也不斷提高。同時，各地還通過舉辦民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部培訓班、進修班等方式，加強少數民族干部的培訓，提高少數民族干部隊伍的整體素質。

民族鄉(xiāng)工作的基本經驗

50年來，隨著民族鄉(xiāng)制度的不斷發(fā)展和完善，民族鄉(xiāng)工作積累了豐富的經驗。主要有以下幾點：

（一）做好民族鄉(xiāng)工作，必須切實加強領導。民族鄉(xiāng)工作是全國民族工作的重要組成部分，也是各級黨委、政府及各有關部門的重要職責。切實加強領導，把民族鄉(xiāng)工作列入重要的議事日程，是做好民族鄉(xiāng)工作的重要前提。

（二）做好民族鄉(xiāng)工作，必須堅持一切從實際出發(fā)。全國各地民族鄉(xiāng)的情況千差萬別，從民族成分來看，有47個民族建有民族鄉(xiāng)，而且多數民族鄉(xiāng)的民族構成也比較復雜；從地理分布來看，既有分布在西北干旱半干旱地區(qū)的，也有分布在西南石山地區(qū)的，還有分布在東南沿海的；從經濟類型來看，既有牧區(qū)的，也有農區(qū)的，還有半工半農、半農半牧地區(qū)的等等。因此，在民族鄉(xiāng)工作中必須堅持一切從實際出發(fā)，要充分考慮少數民族的特點和實際，采取靈活多樣的措施，絕不能采取簡單粗暴的“一刀切”政策。

（三）做好民族鄉(xiāng)工作，必須加強法制建設。由于民族鄉(xiāng)是一個特殊的行政區(qū)劃，無論在行政級別上，還是在少數民族的人口數量上，一般都是在當地處于少數，處于弱勢的地位，在很多情況下容易被忽視。因此，我們在強調各級領導重視的同時，必須加強法治建設，不斷完善各項制度，避免因為人事更換而影響民族鄉(xiāng)工作的正常開展。40多年來，我國民族鄉(xiāng)工作一直朝著法制化、規(guī)范化的方向努力，已經形成了一系列全國性和地方性的法律、法規(guī)和規(guī)章。與此同時，各級有關部門還出臺了許多政策、措施，并在工作中形成了協作機制和工作制度。這些關于民族鄉(xiāng)的法律法規(guī)和制度對民族鄉(xiāng)工作的順利開展起到了重要的保障作用。

（四）做好民族鄉(xiāng)工作，必須加快民族鄉(xiāng)經濟文化事業(yè)的發(fā)展。加強對口支援工作已經成為加快我國民族鄉(xiāng)經濟文化社會發(fā)展的重要手段。目前，我國民族鄉(xiāng)對口支援工作已經形成了不同層次、形式多樣、互惠互利的模式。有省直屬機關直接定點到民族鄉(xiāng)，也有市縣直屬機關部門定點民族鄉(xiāng)，還有較發(fā)達的鄉(xiāng)與民族鄉(xiāng)的對口幫扶和協作合作。通過開展對口支援工作，促進了民族鄉(xiāng)消除貧困和加快經濟發(fā)展，同時也提高了各級領導部門對民族鄉(xiāng)的認識和了解，加強了其他鄉(xiāng)與民族鄉(xiāng)的經濟文化往來，增進了民族間的友誼和團結。

（五）做好民族鄉(xiāng)工作必須大力培養(yǎng)少數民族干部。培養(yǎng)和任用少數民族干部，是少數民族當家作主的具體表現，直接關系到民族鄉(xiāng)的發(fā)展和少數民族平等權利的保障。

（六）做好民族鄉(xiāng)工作，必須不斷鞏固和發(fā)展平等、團結、互助的民族關系。我國的民族鄉(xiāng)大部分是由多民族組成的，同時，民族鄉(xiāng)同相鄰地區(qū)的關系中，一般也含有民族的因素。民族鄉(xiāng)要發(fā)展，必須有一個安定團結的環(huán)境。正確處理好民族鄉(xiāng)的民族關系，是民族鄉(xiāng)制度的政治基礎。只有在這個基礎上，才能實現各民族的發(fā)展和繁榮。

關于民族鄉(xiāng)工作中存在的問題

當前，我們民族鄉(xiāng)工作取得了巨大的成績，但同時也還存在著許多困難和問題。主要有以下幾點：

（一）對民族鄉(xiāng)工作認識不足、重視不夠的情況仍然比較突出。在我們的民族鄉(xiāng)工作中，無論是理論研究還是實際工作部門，對民族鄉(xiāng)制度都還比較缺乏深入的研究，對民族鄉(xiāng)的實踐也很少進行系統(tǒng)總結和理論概括。目前普遍存在著對民族鄉(xiāng)性質、地位和作用認識不清或認識不夠的問題。

（二）民族鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展相對滯后是當前我國民族鄉(xiāng)工作中的主要問題。首先，從總體上看，民族鄉(xiāng)的貧困問題仍然十分突出。在全國1200多個民族鄉(xiāng)中，估計大約有1/3的民族鄉(xiāng)還處在貧困線以下，特別是西北、西南地區(qū)的一些民族鄉(xiāng)，這些地方絕大多數自然條件惡劣，經濟發(fā)展本來就落后，一直處在貧困的狀態(tài)；有些民族鄉(xiāng)雖然已經解決了溫飽問題，但基礎不牢，極易返貧。其次，民族鄉(xiāng)生產生活基礎設施建設落后，近十幾年來雖然有了較大的發(fā)展，但是由于起點低，仍未從根本上得到改善，民族鄉(xiāng)“五通工程”（通電、通路、通水、通電話、通廣播電視）任務十分艱巨。第三，民族鄉(xiāng)經濟底子差，財政基礎薄弱，絕大多數是“吃財政飯”，許多民族鄉(xiāng)不能按時發(fā)工資，辦公經費短缺，一些公益事業(yè)根本無法開展。

（三）民族鄉(xiāng)工作的力度不夠大。總的來說，我們對民族鄉(xiāng)的整體情況深入調查不夠，分析研究不夠，情況摸不清、底數搞不明、問題吃不透的現象還比較嚴重，對于民族鄉(xiāng)的情況，我們還只停留在民族鄉(xiāng)的數量，人口情況上，而對民族鄉(xiāng)的經濟發(fā)展、文化建設情況的分析不夠，對地方之間和民族之間的比較研究不夠，特別是對民族貧困狀況了解不夠，致使對民族鄉(xiāng)工作分類指導不夠，工作力度不夠。

（四）當前民族鄉(xiāng)特殊政策、優(yōu)惠政策貫徹落實難度大的問題比較普遍。

（五）民族鄉(xiāng)民族干部隊伍建設亟待加強。

（六）民族鄉(xiāng)撤并與建鎮(zhèn)問題使新時期的民族鄉(xiāng)工作再次面臨挑戰(zhàn)。特別是2000年6月中共中央、國務院發(fā)出了《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》許多地方出臺了撤（并）鄉(xiāng)、加快城鎮(zhèn)發(fā)展的政策法規(guī)，并制定了建大鄉(xiāng)的指標，而我國多數民族鄉(xiāng)無論是人口還是面積都較小，所以，不少民族鄉(xiāng)都面臨著被合并或撤銷的可能，這必將對民族鄉(xiāng)今后的發(fā)展產生很大的影響。

（七）民族鄉(xiāng)法制建設依然存在較多的問題。民族鄉(xiāng)法律法規(guī)體系雖然已經初步形成，但總的來說還不能完全滿足依法治國的要求和民族鄉(xiāng)發(fā)展的需要。

民族鄉(xiāng)工作的主要任務

新時期民族鄉(xiāng)工作的主要任務，就是要按照“三個代表”重要思想的要求，堅持并不斷完善民族鄉(xiāng)制度，大力開拓創(chuàng)新，加快少數民族和民族地區(qū)的經濟和社會各項事業(yè)發(fā)展，促進民族團結和各民族的共同繁榮。

第一，必須進一步做好民族鄉(xiāng)工作，鞏固和發(fā)展我國特有的、適合我國國情的民族鄉(xiāng)制度。

第二，要大力加強民族鄉(xiāng)工作的理論研究，能不斷豐富和發(fā)展民族鄉(xiāng)的理論內涵和政策體系。

第三，要加強調查研究，著眼于解決民族鄉(xiāng)實踐中出現的新問題。在深入調查研究的基礎上，不斷提出和制定解決實際問題的政策措施，并在此基礎上進一步認真總結經驗，不斷升華、上升為理論，從而更好地指導民族鄉(xiāng)工作的發(fā)展。

第四，進一步加快民族鄉(xiāng)經濟社會的全面發(fā)展。發(fā)展是硬道理，加快民族鄉(xiāng)經濟文化事業(yè)的發(fā)展是民族鄉(xiāng)工作的中心任務。

第五，要進一步加強民族鄉(xiāng)法制建設，推動盡快制定《散居少數民族權益保障法》。80年代，《民族區(qū)域自治法》通過不久，全國人大民委就開始了調查研究和制定《散居少數民族權益保障法》的工作，民族鄉(xiāng)的相關條款將是該法的重要內容，這是不斷豐富和完善民族法律法規(guī)體系的需要，我們將建議十屆全國人大把這個法的制定列入立法規(guī)劃。同時，我們已與國務院法制辦商定，經過調查研究后，著手修改《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，切實促進民族鄉(xiāng)的法制建設。

第六，抓住機遇，全心全意為民族鄉(xiāng)做實事、辦好事。民族鄉(xiāng)一般來說都是各地方的“小西部”，地方各級政府都應該以西部大開發(fā)的精神為指導來做好民族鄉(xiāng)的工作。各級民族工作部門要善于抓住各種機遇，借助其他工作推進民族鄉(xiāng)工作的開展。

希望大家通過這次會議，積極學習和交流各地的好經驗、好做法，取長補短，廣開思路，共同開創(chuàng)21世紀民族鄉(xiāng)工作的新局面，努力建設民族鄉(xiāng)的美好未來。（本文是江家福同志2001年12月26日在全國民族鄉(xiāng)工作座談會上的講話，發(fā)表時略有刪改，標題為編者所加）