民族區域自治制度在我國的確立

敖俊德

·民族區域自治制度是我國一項基本政治制度，民族區域自治法是實施憲法規定的民族區域自治制度的一部基本法律。民族區域自治制度是民族區域自治法的基礎和內容，民族區域自治法是民族區域自治制度的表現形式和法律保障。它們二者是同一個事物的兩個方面。

中國共產黨探索民族區域自治的歷程

中國共產黨從成立之初起，就把解決民族問題、實現民族平等作為中國新民主主義革命的一項重要內容。但是，由于當時我們黨還處在幼年時期，對馬克思主義民族理論特別是對多民族的中國國情還缺乏了解，所以開始一個時期，我們黨還提出了不切合中國實際的解決民族問題的綱領和主張，而最后確定以民族區域自治解決民族問題、實現民族平等，則經歷了長期的探索的過程。

這個過程大體可分為三個階段：第一階段從1922年7月至1936年5月，黨的民族綱領承認民族自決權，主張建立聯邦制國家。例如，1922年7月，中國共產黨第二次全國代表大會的《宣言》提出：統一中國本部（東三省在內）為真正民主共和國；蒙古、西藏、回疆實行自治，成為民主自治邦；用自由聯邦制，統一中國本部，蒙古、西藏、回疆建立中華聯盟共和國。1931年11月《中華蘇維埃共和國憲法大綱》規定：中國蘇維埃政權承認境內少數民族的自決權，一直承認到弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立國家的權利，很顯然，這是不切合中國實際情況的。

第二階段從1936年5月至1945年9月，黨的民族綱領以主張民族區域自治為主，但也沒有放棄聯邦制的主張。抗日戰爭時期，黨的民族綱領由主張聯邦制變為主張民族區域自治為主，主張各少數民族在共同反對日本帝國主義的前提下，有自己管理自己事務之權。1938年9月，毛澤東在黨的六屆（擴大）六中全會上所作的題為《論新階段》報告說：允許蒙、藏、苗、瑤、彝、番等各與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。1941年5月，陜甘寧邊區政府頒布的《陜甘寧邊區綱領》規定：依據民族平等原則，實行蒙回民族與漢族在政治經濟上的平等權利，建立蒙回民族的自治區。但是，1945年6月，黨的第七次全國代表大會通過的黨章總綱中仍有聯邦共和國的提法。

第三階段從1945年9月至1949年9月，抗日戰爭勝利后，蔣介石發動了全面內戰，少數民族地區特別是內蒙古人民的解放斗爭較早地提到議事日程。1945年9月，中共中央發出指示：在綏遠蒙人地區，可以組織地方性的自治政府，并建立蒙人的軍隊。1945年10月，中共中央關于內蒙工作方針的指示：對內蒙的基本方針，在目前是實行區域自治。1947年5月，內蒙古自治區在解放戰爭炮火中誕生。1949年9月29日，經過中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”民族區域自治載入起臨時憲法作用的共同綱領，實現了由黨的民族政策到國家基本制度的轉變；標志著民族區域自治作為國家的基本政治制度在我國已經確立。1922年7月中國共產黨從提出解決民族問題，到1949年9月找到解決民族問題的正確道路，經歷了27年漫長的時間，真可謂“路漫漫而修遠”。

民族區域自治在我國的實施

新中國成立之后，根據共同綱領，黨和政府在全國普遍推行了民族區域自治。（1）到1956年，逐步完成了內蒙古區域的統一，基本恢復了內蒙古故地，結束了內蒙古區域長期被分割的歷史。（2）新中國成立后，相繼成立了四個自治區。經中共中央提出倡議，國務院提出議案，全國人民代表大會或者它的常務委員會通過決定，先后成立了四個自治區：1955年10月，成立了新疆維吾爾自治區；1958年3月，成立了廣西壯族自治區；1958年10月，成立了寧夏回族自治區；1965年9月，成立了西藏自治區。（3）在成立自治區的同時，又先后成立了一大批自治州、自治縣（旗）。成立自治州、自治縣（旗）一般由省、自治區人民政府向國務院提出報告，由國務院批準。截止2000年底，全國共建立154個民族自治地方，其中有5個自治區、30個自治州和119個自治縣（旗）。此外，還成立了1256個民族鄉。在全國55個少數民族中有44個建立了自己的民族自治地方。實行區域自治的少數民族人口約占少數民族總人口的75%；民族自治地方行政區域面積約占全國總面積的64%。至此，建立民族自治地方的任務已經基本完成。

民族區域自治在我國實施過程，大體可分為三個階段：第一階段從1949年9月至1954年9月。這是民族區域自治制度和法律初創時期。這一時期，成立一大批相當于專區、縣以及區、鄉的民族自治地方，極大地調動了少數民族當家作主的積極性和愛國熱情。1952年8月，中央人民政府委員會批準了中央民族事務委員會草擬的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，總結建國初推行民族區域自治的經驗，使民族區域自治走出法律化、制度化的第一步。但是，由于當時經驗不足和認識上的局限，這個綱要在一些規定上存在明顯缺陷：一是鄉（村）、區、縣、專區和專區以上五級民族自治地方，都統稱為自治區，在名稱上造成了混亂，從名稱上無法分辨哪一級民族自治地方。二是縣以下的民族自治地方，由于人口太少和行政區域太小，實際上無法行使自治權。

第二階段從1954年7月至1984年5月。這是民族區域自治制度和法律曲折發展時間。這一時期總的情況是，兩頭好中間差。一頭好在：1954年9月制定的《中華人民共和國憲法》關于民族區域自治的規定彌補了民族區域自治實施綱要的兩個主要缺陷：一是將民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣三級，使民族自治地方從名稱上是哪一級就一目了然；二是縣以下區、鄉（村）不再實行區域自治，從而使我國民族區域自治的體制更加符合我國實際情況。中間差在：從1958年到1962年和1966年至1976年，在“左”的指導思想的影響下，我國的民族區域自治受到兩次干擾和破壞，第一次干擾是“民族融合風”，使一些民族自治地方被撤銷或合并；第二次破壞是“文化大革命”，幾乎使所有民族自治地方名存實亡。另一頭好在：1978年12月，黨的十一屆三中全會以后，黨的民族區域自治政策得到重申，民族區域自治法制建設開始起步，特別是1982年憲法對民族區域自治作了比較完備規定，使民族區域自治的實施進入了最好時期。

第三階段從1984年5月到現在，這是民族區域自治制度和法律健全和完善時期。1984年5月民族區域自治法的制定和2001年2月該法的修改，是這一時期我國民族法制建設的突出成果。1991年12月8日，國務院發出了《關于進一步貫徹實施＜中華人民共和國民族區域自治法＞若干問題的通知》。此外，這一時期，12個轄有自治州、自治縣的省制定了貫徹實施民族區域自治法的地方性法規和規章；全國154個民族自治地方制定了133個自治條例、267個單行條例和65個變通規定、補充規定。為什么民族區域自治是適合我國國情的制度？

民族區域自治是中國共產黨創造性地把馬克思主義民族理論與中國民族問題的實際結合解決我國民族問題的基本政策，是適合我國國情的基本政治制度。它保證了我國平等、團結、互助的社會主義民族關系的形成、鞏固和發展，保證了多民族國家在共同發展、共同繁榮的道路上不斷前進，保證了多民族國家的政治統一，經濟發展和社會穩定，從而使中華民族得以躋身于世界民族之林。因此，鄧小平同志指出：“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯邦的制度，而是民族區域自治的制度。我們認為這個制度比較好，適合中國的情況。”“這是我們社會制度的優勢，不能放棄。”（《鄧小平文選》第三卷第257頁）那么，中國為什么不實行民族共和國聯邦制度而實行民族區域自治制度呢？

中國之所以不實行民族共和國聯邦制，是因為：第一，從長期歷史發展來看，中國自秦漢以來就是中央集權的統一的多民族國家。雖然從秦到清的兩千多年的歷史上有分有合，但是分的時間短，合的時間長，統一始終是中國歷史發展的主流。第二，從各民族人口及其分布情況來看，漢族人口占全國總人口的絕大多數，少數民族人口在全國總人口中所占比重比較小，而各少數民族之間人口比重也相差懸殊；各民族人口大雜居，小聚居，交錯居住，即使少數民族相對比較集中的地區，也都有幾個甚至十幾個民族雜居和交錯居住，各民族聚居區沒有明顯的界線。第三，從民族關系情況來看，在長期中央集權的統一國家里，中國各民族之間在政治、經濟、文化上形成了密切聯系。1840年鴉片戰爭以后，中國淪為半殖民地半封建的國家，包括各民族在內的整個中華民族曾長期遭到帝國主義、封建主義和官僚資本主義壓迫，有著共同的命運。中國各族人民在中國共產黨的領導下經過長期的共同的革命斗爭，取得了民族民主革命的勝利，實現了各民族的解放，創建了各民族共同的家園----中華人民共和國，各民族之間結成了誰也離不開誰的榮辱與共的血肉關系。

中國之所以實行民族區域自治制度，是因為：第一，中國自秦漢以來，在中央集權的統一的國家里，歷代封建王朝對很多少數民族聚居的地方都實行有別于漢族地區的“以夷制夷”羈縻政策，即在中央王朝的統一領導下，由少數民族的首領管理少數民族地方。通過這一政策，密切了少數民族與中央王朝之間的聯系，維護了國家的統一。民族區域自治是對這一政策在形式上的延續和創新。第二，民族區域自治能夠最大限度的滿足各少數民族在聚居的地方當家作主的愿望。我國實行民族區域自治的地方即民族自治地方，分為自治區、自治州和自治縣三個層次；自治區可以轄自治州和自治縣，自治州也可以轄自治縣，省和直轄市也可以轄自治州和自治縣。這樣，民族區域自治就有適應性強的特點，最適合我國各少數民族人口及其分布狀況，能夠最大限度地滿足我國各少數民族在聚居的地方當家作主的愿望。因此，民族區域自治是保障各少數民族平等權利和自治權利的最適宜的政治形式。第三，民族區域自治既能維護國家的統一和中央的權威，又能保障各少數民族的平等權利和自治權利，還能鞏固已經形成的漢族離不開少數民族、少數民族離不開漢族、各少數民族也互相離不開的密切關系。它將統一、自治和各民族大團結三者有機地結合了起來。