歷史的抉擇：民族區(qū)域自治理論的創(chuàng)建與發(fā)展

楊盛龍

民族區(qū)域自治理論，是中國共產(chǎn)黨從中國革命實(shí)際出發(fā)，把馬克思主義理論同國內(nèi)民族問題實(shí)際相結(jié)合，提出的解決國內(nèi)民族問題的具有中國特色的民族理論。我國民族區(qū)域自治理論的成功實(shí)踐，豐富和發(fā)展了馬克思主義民族理論。

中國特色的民族區(qū)域自治理論，是中國共產(chǎn)黨在長期探索解決國內(nèi)民族問題的實(shí)踐過程中形成和發(fā)展的。中國共產(chǎn)黨早期由于受蘇聯(lián)的影響，曾提出過承認(rèn)民族自決權(quán)和建立聯(lián)邦制國家的綱領(lǐng)。以后隨著對民族問題的認(rèn)識不斷深化，到六屆六中全會明確提出民族區(qū)域自治的主張。新中國建立前夕，我們黨根據(jù)馬克思列寧主義國家學(xué)說和民族問題理論，從中國革命、中國民族問題的實(shí)際出發(fā)，將中俄兩國的民族情況作了詳盡的分析、研究和比較之后，有理有據(jù)地提出我國實(shí)行民族區(qū)域自治，而不宜像蘇聯(lián)那樣實(shí)行聯(lián)邦制。中華人民共和國建立之初，將在各少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治的內(nèi)容，寫進(jìn)起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》中，1952年頒布《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，1954年載入憲法，民族區(qū)域自治成為我國解決民族問題的基本原則和基本理論。這種中國特色的解決民族問題的道路，在理論上具有獨(dú)到的開創(chuàng)性，是把馬克思主義與中國實(shí)際相結(jié)合的典范。

我國的民族區(qū)域自治，是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遵循憲法規(guī)定的總原則，各少數(shù)民族聚居地區(qū)建立自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，管理本地區(qū)本民族內(nèi)部事務(wù)。民族區(qū)域自治把共性和個性、普遍性和特殊性、原則性和靈活性有機(jī)地結(jié)合起來，解決了政治和經(jīng)濟(jì)的辯證統(tǒng)一，民主與集中的統(tǒng)一，是民主集中原則在民族問題上的運(yùn)用和發(fā)展。民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)，就是要在統(tǒng)一的多民族的社會主義國家內(nèi)，使有著一定的聚居區(qū)的少數(shù)民族，有當(dāng)家作主、管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)的權(quán)利，保障少數(shù)民族的平等地位，充分發(fā)揮他們建設(shè)社會主義的積極性，保證各少數(shù)民族按照自己的經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)，促進(jìn)民族發(fā)展繁榮，鞏固祖國統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)。

我國的民族區(qū)域自治制度，從作為解決民族問題的基本政策，到頒布《民族區(qū)域自治法》將其以基本法形式固定下來，再到中共十五大將其與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，一同表述為我國社會主義民主制度的三大形式，從政策到法律制度，表明了民族區(qū)域自治理論的發(fā)展歷程、理論建樹，表明民族區(qū)域自治制度在我們國家體制中的重要地位。進(jìn)入新世紀(jì)，要進(jìn)一步堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，豐富和發(fā)展民族區(qū)域自治理論。

鄧小平同志1980年在談到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的時候，明確指出：“要使各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治。”（《鄧小平文選》第二卷第339頁）這里的“真正”二字，顯然包含對在“文化大革命”期間民族區(qū)域自治理論遭到破壞和踐踏的譴責(zé)，指明了我國民族區(qū)域自治的本質(zhì)屬性，為新的歷史時期堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度指明了方向。在社會主義建設(shè)新時期，黨和政府在民族工作方面重申和落實(shí)黨的民族政策，恢復(fù)和闡明民族區(qū)域自治理論，提出民族工作要為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，制定了一系列促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策措施。真正的民族區(qū)域自治，至少應(yīng)當(dāng)包括三個方面，一是依照憲法和法律的規(guī)定所實(shí)行的自治；二是真正體現(xiàn)實(shí)行區(qū)域自治的民族當(dāng)家作主，自治機(jī)關(guān)既行使同級地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，又行使自治權(quán)；三是建立民族區(qū)域自治制度的目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，維護(hù)了國家統(tǒng)一，保障了少數(shù)民族的平等權(quán)利，促進(jìn)了民族自治地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和各民族的發(fā)展進(jìn)步。我國的民族區(qū)域自治，包括外在形式和實(shí)際內(nèi)容兩大方面，并皆由法律規(guī)定。外在形式主要是指根據(jù)民族聚居區(qū)的民族關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件，并參照歷史情況，建立自治地方，設(shè)立自治機(jī)關(guān)；自治機(jī)關(guān)的組成及其運(yùn)作方式，語言文字的使用，按法律的規(guī)定進(jìn)行。實(shí)際內(nèi)容就是實(shí)行區(qū)域自治的民族當(dāng)家作主，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，依法對自治地方的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理。真正的民族區(qū)域自治應(yīng)當(dāng)是形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，手段與目標(biāo)的統(tǒng)一，即通過民族區(qū)域自治，使國家設(shè)立的這一制度所追求的目標(biāo)最終得到實(shí)現(xiàn)，所承擔(dān)的任務(wù)得到完成。

新時期頒布的憲法關(guān)于民族自治地方自治權(quán)的規(guī)定，對于堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度法制建設(shè)具有重要的意義。1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的頒布實(shí)施，是堅(jiān)持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度的里程碑，是民族區(qū)域自治法制建設(shè)的重要成果，是民族區(qū)域自治理論的重大發(fā)展。這部法律規(guī)定了民族區(qū)域自治的基本原則和基本內(nèi)容，是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。民族區(qū)域自治法的頒布實(shí)施，大大充實(shí)和發(fā)展了我國的民族區(qū)域自治制度，為各民族真正實(shí)行民族區(qū)域自治，為民族區(qū)域自治制度健康發(fā)展提供了法律保證，標(biāo)志著我國的民族區(qū)域自治走上了有法可依、必須依法辦事的新的階段，標(biāo)志著民族區(qū)域自治理論進(jìn)入新的發(fā)展時期。

而黨的十五大報告對民族區(qū)域自治制度的表述，則體現(xiàn)了黨中央對民族區(qū)域自治制度的高度重視，表明民族區(qū)域自治制度在我們國家體制中的重要地位，標(biāo)志著民族區(qū)域自治理論的新發(fā)展。

1999年中央民族工作會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“民族區(qū)域自治，是我國的一項(xiàng)基本政治制度，它把國家的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與少數(shù)民族聚居區(qū)的區(qū)域自治緊密結(jié)合起來，具有強(qiáng)大的政治生命力，我們要始終不渝地堅(jiān)持并不斷加以完善。”這充分說明民族區(qū)域自治制度在全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗，實(shí)現(xiàn)中華民族全面振興，共建社會主義現(xiàn)代化國家這一偉大事業(yè)中的歷史地位和重要作用。

我國實(shí)行民族區(qū)域自治制度已經(jīng)半個世紀(jì)的歷程，這一制度在實(shí)踐中也不斷得到完善和發(fā)展，取得了巨大的成就和許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并經(jīng)多年的實(shí)踐檢驗(yàn)的，為國際社會所矚目。在進(jìn)入21世紀(jì)之際，國際國內(nèi)形勢發(fā)展變化迅速，我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入一個全新的階段，民族區(qū)域自治理論也將隨著形勢的發(fā)展而進(jìn)一步發(fā)展。

作為我們國家的一項(xiàng)重要政治制度，民族區(qū)域自治本身具有強(qiáng)大的政治功能。在新中國建立之初，為了保障民族平等權(quán)利，民族區(qū)域自治制度更多地強(qiáng)調(diào)其政治功能。在深化改革，擴(kuò)大開放，向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的新時代，對于民族區(qū)域自治制度在政治方面的功能需要從新的角度發(fā)揮和加強(qiáng)，更需要激發(fā)其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。

政治方面，民族區(qū)域自治制度應(yīng)處理好與國家政治體崐制改革的關(guān)系，在政治體制改革方面有所作為。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必須加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)建設(shè)。按照黨的十五大關(guān)于政治體制改革的部署，深化人事制度改革，引入競爭機(jī)制，轉(zhuǎn)換政府職能，完善公務(wù)員制度。根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，完善民主監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)自治機(jī)關(guān)建設(shè)。

民族區(qū)域自治制度的經(jīng)濟(jì)功能還有待進(jìn)一步發(fā)揮和加強(qiáng)。鄧小平同志早就指出，實(shí)行民族區(qū)域自治制度，如果不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個自治就是空的。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)行民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性歸根到底要體現(xiàn)民族自治地方的生產(chǎn)力的更快發(fā)展，各族人民的生活水平的不斷提高。現(xiàn)實(shí)已經(jīng)向民族區(qū)域自治制度提出了更高的要求，就是要順應(yīng)社會發(fā)展潮流，在充分發(fā)揮政治作用的同時，還應(yīng)激發(fā)其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。在人類社會進(jìn)入新世紀(jì)之際，九屆全國人大常委會第二十次會議通過了民族區(qū)域自治法修正案，民族區(qū)域自治法的經(jīng)濟(jì)功能更加增強(qiáng)，各少數(shù)民族當(dāng)家作主的平等權(quán)利和自治權(quán)利得到更加有力的保障，國家對民族自治地方的支持和照顧力度不斷加大。西部大開發(fā)事業(yè)已開始展現(xiàn)美好前景，民族區(qū)域自治制度將進(jìn)一步發(fā)展和完善，民族區(qū)域自治理論也將會在實(shí)踐中得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善。