我國民族法制建設的新階段

宋才發　韓小兵　吳宗金

與《中華人民共和國民族區域自治法》（1984年）相對照，《中華人民共和國民族區域自治法》（修正案）對某些條款在原有基礎上進行了多處刪除、修改和增加，使條文總數目增加了7條，增加款項10余款。概括起來主要是從立法技術方面或者是從立法內容方面進行了較大的完善，以下僅對其中幾個突出方面加以闡述。

就立法技術層面而言，《中華人民共和國民族區域自治法》（修正案）體現出以下三個特點：

第一，正確處理民族區域自治法在我國法律體系中的地位，注意本法與憲法和其他法律的銜接。如把本法序言第五自然段中原表述的指導思想改為“在馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論的指引下”；建設目標改為“把祖國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”等，都與1999年憲法修正案相一致。又如在原法第44條之前增加一款作為第一款：“民族自治地方實行計劃生育和優生優育，提高各民族人口素質。”這樣，既與現行憲法第25條“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”的規定相銜接，又體現了民族自治地方的自治權。上述這些改變都充分表明《中華人民共和國民族區域自治法》作為我國法律體系中的一部基本法律與憲法的一致性。另外，在第七章“附則”中增加第73條：“國務院及其有關部門應當在職權范圍內制定實施本法的具體措施和辦法。”“轄有自治州、自治縣的省、自治區和直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況，制定實施本法的具體辦法。”這一規定有助于從法律體系上保障民族區域自治法的貫徹執行，與此同時還進一步表明《中華人民共和國民族區域自治法》作為憲法和行政法規、規章、地方性法規之間的承上啟下的法律地位，又與2000年7月1日施行的《中華人民共和國立法法》第63條規定的地方性法規的立法權限相吻合。總之，從宏觀角度而言，《中華人民共和國民族區域自治法》（修正案）的這些變化有利于我國社會主義法律體系的協調和完善。

第二，立法語言更加規范，表達力求準確。修正案將原文本第17條第1款“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。自治區、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，要盡量配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”、第18條“民族自治地方的自治機關所屬工作部門的干部中，要盡量配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”中的兩處“要盡量配備”改為“應當合理配備”；將第67條第2款“在民族自治地方的企業事業單位，要尊重當地自治機關的自治權...... ”中的“要尊重”改為“應當尊重”。修改后的條文使原本不夠清晰的法律規范的類型變成為典型的命令性法律規范，使法律為相應的行為主體設定了積極的行為義務。修正案在第16條、第23條和第34條中的“省、自治區”后增寫“直轄市”，使該法的相關規定準確全面地覆蓋了全部調整對象，彌補了本法以往對于像重慶市這樣轄有自治州、自治縣的新增直轄市缺乏規范依據的遺憾。修正案還將原第37條第1款和第65條第2款中的“民族學院”改為“民族高等學校”，將原第37條第3款中的“招收少數民族學生為主的學校”改為“招收少數民族學生為主的學校（班級）和其他教育機構”，這些改動準確反映出目前和未來我國民族教育包括民族高等教育辦學模式多樣化的現狀和趨勢。

第三，法律本身的可操作性增強，提高立法的效度。如原第20條規定：“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經上級國家機關批準，變通執行或者停止執行。”修改為在此之后增寫“該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復”，使民族自治地方得以及時確定適用變通規定、停止執行或者應當執行上級國家機關的決議、決定、命令和指示，避免因上級機關推諉扯皮、工作效率低下造成的長期性法規或者政策的真空現象。又如原第57條僅籠統地規定上級國家機關對民族自治地方的商業、供銷和醫藥企業“給予照顧”，現改為較具體的“從投資、金融、稅收等方面給予扶持”。再如原第47條中規定了司法機關審理和檢察案件應當使用當地通用的語言，但并未規定有可操作性的措施，現在其后增加了“并合理配備通曉當地通用的少數民族語言文字的人員”的表述，這樣，就從司法機關自身的建制方面增加了保證司法程序中少數民族語言文字自治權的實現措施。

就立法內容層面而言，《中華人民共和國民族區域自治法》（修正案）主要體現出下列六個方面的特點：

第一，確切申明民族區域自治制度是國家堅定不移地實行的一項基本政治制度。序言中將民族區域自治定位為“國家的一項基本政治制度”，并要“繼續堅持和完善民族區域自治制度，使這一制度在國家的社會主義現代化建設進程中發揮更大的作用”，清楚表明了作為充分體現黨和國家民族政策的民族區域自治制度在我國政治制度中的重要程度——是根基和柱石的組成部分，動搖不得，并強調了它在我國政治生活中存在的長期性。這一原則精神在原第14條第二款的修改中也得到了充分體現。民族自治地方的建立，是整個民族區域自治制度實行的基礎，基礎的動搖毫無疑問會導致制度的破壞。因此，該條修改從民族自治地方的撤銷、合并、變動的嚴肅性和程序性等全方位出發，進一步加強了現有的各民族自治地方的法律地位的穩固性。

第二，理順了民族區域自治法內部重大制度之間的關系。《中華人民共和國民族區域自治法》除序言、總則和附則外，第二章至第六章實質上是規定民族自治地方行使自治權與上級國家機關處理有關民族自治地方事務之間的關系問題。現將第六章“上級國家機關的領導和幫助”修改為“上級國家機關的職責”，這一改動使《中華人民共和國民族區域自治法》在結構、內容上更符合我國民族區域自治制度的本質。我們是要通過實行民族區域自治制度，加速民族自治地方經濟、文化的發展，最終實現各民族平等、團結和共同繁榮的歷史使命。民族自治地方的歷史和現實狀況都表明沒有國家的作用，單純依靠民族自治地方的力量是無法達到上述目標的，而國家對民族自治地方的發展也具有義不容辭的責任。因此，從“領導和幫助”到“職責”的變化，能夠更好地體現這種關系。而且“職責”本身所表達的就是一種法律關系，而“幫助”則更多的給人以道德范疇的感覺。

第三，體現了發展社會主義市場經濟的時代特色。修正案首先在序言的第五自然段中加入了“發展社會主義市場經濟”的原則要求，而后在許多具體條文的修訂中也都體現了這一精神。例如，在第27條第1款中增加了民族自治地方的自治機關在堅持社會主義原則的前提下，根據法律規定和本地方經濟發展的特點，合理調整生產關系和“產業結構，努力發展社會主義市場經濟”的內容，并針對目前許多民族自治地方的所有制成分相對單一，公有制以外的其他所有制經濟成分發展薄弱，尚未形成市場經濟所要求的多種經濟主體之間繁榮的、良性的市場競爭機制，社會經濟發展相對緩慢的現狀，增加一款作為第2款：“民族自治地方的自治機關堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，鼓勵發展非公有制經濟。”另外，刪除了第31條和第59條第2款等典型反映以往計劃經濟體制下中央和地方統購統銷關系的條款。再如原第60條現改為：“上級國家機關在投資、金融、稅收等方面扶持民族自治地方改善農業、牧業、林業等生產條件和交通、能源、通信等基礎設施；扶持民族自治地方合理利用本地資源發展地方工業、鄉鎮企業、中小企業以及少數民族特需商品和傳統手工業品的生產。”這一改動明確了上級國家機關對民族自治地方的扶持手段、重點扶持的產業部門及其環節，摒棄了原條文中包含的濃重計劃經濟色彩的由國家對各項生產經營事務的全過程一包到底的做法。

第四，著重強調發展民族教育事業。這一特點表現在法律以較大篇幅，從民族自治地方和上級國家機關兩個方面規定采取相應措施，加大對民族教育的投入，切實保障民族教育水平的穩步提高。首先，修正案對自治機關行使教育自治權的有關條款進行了修改。如原第37條第2款規定“民族自治地方的自治機關可以為少數民族牧區和經濟困難、居住分散的少數民族山區，設立以寄宿制為主和助學金為主的公辦民族小學和民族中學。”現修正案將其中的“可以”刪除，使原來的授權性規范改變成為命令性規范，并在此款后增加“當地財政困難的，上級財政應當給予扶持"的要求，該條還另外增加了第4款：“各級人民政府要在財政方面扶持少數民族文字的教材和出版物的編譯和出版工作。”體現出必須全力以赴堅決辦好教育的法律思想。該條第3款所規定的教學語言的使用修改為“可以使用本民族的語言文字教學，從小學高年級起開設漢語文課程，推廣全國通用的普通話和規范漢字”。這一改動更加有利于民族教育目的的實現，即促進各民族間的相互交流和學習，使國內各民族共同進步，共同繁榮。其次，修正案加大了上級國家機關對民族教育的法律責任，不僅對原有第65條的兩款進行了修改，還另外新增設了兩款。將第1款修改為更有力度和更加具體的規定：“國家應當加大對民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，幫助民族自治地方加速普及九年義務教育和發展其他教育事業，提高各民族人民的科學文化水平。”第2款的修改增加了高等學校和中等專業學校對少數民族考生和在校學生的特別優惠措施，新增設的第3款和第4款對國家在內地發達地區舉辦民族校（班）、民族師資的培養等方面作了規定。這些新的規定力求從多種渠道、多種方式扶持民族自治地方加速發展少數民族教育事業，表現了黨和國家對民族教育的高度重視。

第五，加大了國家和各級人民政府對民族自治地方的多方扶持力度。法律將原有的有條件的、不確定的、不公平的財政補助制改為規范的財政轉移支付制度對民族自治地方進行經濟扶持，具體表現為將原第33條第3款和第4款所規定的“民族自治地方的財政收入和財政支出的項目，由國務院按照優待民族自治地方的原則規定”以及“民族自治地方依照國家財政體制的規定，財政收入多于財政支出的，定額上繳上級財政，上繳數額可以一定幾年不變；收入不敷支出的，由上級財政機關補助”，合并修改為“民族自治地方在全國統一的財政體制下，通過國家施行的規范的財政轉移支付制度，享受上級財政的照顧”；同時將第58條“上級國家機關合理核定或者調整民族自治地方的財政收入和支出的基數”，修改為“隨著國民經濟的發展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經濟發展和社會進步，逐步縮小與發達地區的差距。”此外，法律還增加了多項條款，規定多種方式、多種渠道解決民族自治地方所面臨的資金短缺、資源開發、基礎設施建設、科技創新和推廣、脫貧等重大問題。如在第55條和原第62條中分別增加了第2款：“國家制定優惠政策，引導和鼓勵國內外資金投向民族自治地方”；“國家引導和鼓勵經濟發達地區的企業按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式的經濟合作”。在新增加的第56條、57條、58條、65條第2款及69條中對這些重大問題作了更加具體詳盡的規定。

第六，注重民族地區經濟建設中的生態環境保護。修正案通過增加條款或者內容的方式，對民族自治地方行使自治權和國家實施建設中的生態環境保護法律責任作出了明確規定。如在原第28條第1款和第2款后增寫了行使自然資源自治權過程中“改善生態環境，實現人口、資源和環境的協調發展”以及“嚴禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地” 的義務。新增加的第66條，更是用了3款的篇幅填補了原立法在該領域的空白。

《中華人民共和國民族區域自治法》的修訂具有深刻的現實意義和深遠的歷史意義，主要表現在：

它是對我國半個多世紀以來實行的民族區域自治制度的總結、肯定和發展。回顧民族區域自治制度的歷史，使我們看到它的合理內涵和取得的輝煌成就，那就是它以各民族平等為立足點，以保障少數民族平等權利的實現為核心內容，以維護國家統一、各民族團結和促進各民族共同繁榮為使命，我國改革開放的成功現實雄辯地證明它已經為維護國家統一、安定和各民族的大團結作出了不可磨滅的貢獻。因此，此次法律修訂告訴我們，必須繼續堅持這一基本政治制度不動搖。同時我們也看到，由于自然條件和社會歷史等方面的原因所造成的地區差距和民族差距，使得最終實現各民族的共同繁榮還需要我們鍥而不舍地努力，繼續發展和完善該項基本制度是一條根本途徑。此次法律修訂的基本任務也在于此，從法律修訂所做的刪除、修改和增加的內容看，均鮮明地反映了這一基本思想。

它指明了在新的歷史時期民族區域自治制度的重點發展方向和目標。在新的歷史時期，民族區域自治制度的走向也應當與此相適應，即在繼續保持國家統一、安定，各民族團結的政治局面下，加速民族自治地方經濟社會和文化的發展，這是實現各民族共同繁榮的必由之路。《中華人民共和國民族區域自治法》修訂的重點內容，也是圍繞加快民族自治地方的經濟建設這一大方向規定了上文所述的多方面措施。

在保障少數民族權益的同時，為剛剛開始的西部大開發保駕護航。剛剛開始的西部大開發戰略區別于其他國家區域開發的重要特征之一，就在于它主要是在少數民族聚居的西部地區，即民族自治地方進行，這就必然使國家的西部大開發戰略與民族區域自治制度發生聯系；認真貫徹執行修訂后的《中華人民共和國民族區域自治法》，不僅有助于法律規定的各項民族自治權的實現，也有利于西部大開發的順利進行。

為民族地區經濟的快速發展提供了全方位的法制保障。通過此次修訂，《中華人民共和國民族區域自治法》所規定的各項制度都得到了相應的完善，為民族地區經濟的超常規發展，迅速縮小同東南沿海等發達地區的差距，盡快實現區域經濟的協調平衡發展創造了很好的法律條件。