民族區域自治法是怎樣修改的

敖俊德

民族區域自治法修改的必要性

民族區域自治法頒布實施17年多來的實踐證明，它是一部好法，但是隨著我國改革開放和社會主義現代化建設事業的發展，它的一些規定同包括民族自治地方在內的全國的現實情況已經不適應，有必要對它進行修改。第一，民族區域自治法頒布實施17年多來，我國的情況已發生重大變化。社會主義市場經濟體制已初步建立，并將繼續完善。在傳統的計劃經濟體制的大背景下制定的民族區域自治法，它關于財政經濟的一些條文是按照計劃經濟體制的要求設計的，這些條文已經不適應市場經濟體制的需要。第二，民族區域自治法頒布實施的17年中，憲法已作三次重大修改。這三次修改特別是后兩次修改的內容直接關系到民族區域自治法的一些規定。如果它不作相應的修改，那么,它的一些規定就與憲法不一致，就會影響憲法的尊嚴和權威。第三，1988年第七屆全國人大第一次會議以來，就有全國人大代表提出的32件議案要求修改民族區域自治法。與此同時，全國政協委員也提出一些提案，建議修改民族區域自治法。此外，民族自治地方、民族工作部門以及民族工作者，也多次提出同樣的建議。第四，改革開放以來，特別是民族區域自治法頒布實施以來，民族自治地方經濟和社會得到快速發展，但是與東部發達地區存在相當大的差距。少數民族和民族地區迫切要求加快經濟和社會的發展。民族區域自治法要體現這種加快發展的要求，也需要作相應的修改。

民族區域自治法修改的過程

民族區域自治法的修改工作，一直是在全國人大常委會的領導下進行的。為了加強對民族區域自治法修改工作的領導，并保證修改質量，成立了以鐵木爾·達瓦買提副委員長為組長的民族區域自治法修改小組，并且確定了民族區域自治法修改的指導原則。其內容是：（1）以憲法為依據，以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，貫徹黨的路線、方針、政策和十五大精神。（2）堅持實事求是的原則，從我國社會主義初級階段的國情和民族地區的實際出發，與有關法律和國家改革、發展、穩定的大政方針相銜接。（3）大的原則框架不動，根據建立社會主義市場經濟體制的新形勢，對部分條文具體修改。（4）堅持有利民族地區加快發展和加強民族團結的原則，注意解決民族地區經濟和社會發展中的一些實際問題。在財政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，逐步縮小民族地區與其他地區的發展差距。

這部法律的修改先后列入八屆和九屆全國人大常委會的立法規劃。1998年九屆全國人大一次會議以來，民族委員會在前五年工作的基礎上，進一步進行了調查研究，征求意見和修改條文等三個方面工作。1998年，全國人大民族委員會派調查組先后到10個省、自治區進行了調查研究，征求了這些省自治區和15個自治州、17個自治縣的意見。1999年，征求了黨中央和國務院的21個部門的意見。2000年，征求了國務院、最高人民法院、最高人民檢察院及中央組織部的意見。在調查研究和征求意見的基礎上，起草了民族區域自治法修正案草稿，并進行了反復修改，經全國人大民族委員會審議修改后，形成了民族區域自治法修正案草案，經第九屆全國人大常委會會議三審通過。

民族區域自治法修改的主要內容

這次民族區域自治法的修改，序言修改三個自然段。正文修改涉及31條，其中刪除2條；新增寫9條，總條文增加7條，從原來的67條增加到74條。

這次修改，根據少數民族和民族地區加快發展經濟和社會的迫切要求，為了解決民族自治地方經濟和社會發展中的實際問題作出了加大對民族自治地方的投入，加快民族自治地方發展的若干新規定。這是這次修改的主題。這次條文的修改：一是多集中在有關經濟和社會的規定方面。例如，在這次修改的31條中，23條就是關于經濟和社會方面的規定。二是多集中在“上級國家機關的職責”這一章中。例如，這一章原來共13條，這次7條作了修改（刪除）；新增寫的9條，其中6條也集中在這一章。而且，這一章的標題也由原來的“上級國家機關的領導和幫助”修改為“上級國家機關的職責”。此外，“附則”中新增寫的一條也屬于上級國家機關的職責。這些規定，加大了上級國家機關幫助民族自治地方加快發展的職責。三是明確規定了經濟發達地區對口支援民族自治地方。這是這次修改的三個特點。民族區域自治法貫穿著這樣一條主線：民族自治地方自力更生，上級國家機關大力幫助和經濟發達地區積極支援，共同加快民族自治地方的發展。通過這次修改，這條主線更清晰、更突出了。具體修改的主要內容是：

1、關于指導思想等規定

序言的修改，根據黨的十五大精神和憲法修正案，一是增寫了鄧小平理論的指導地位；二是增寫了繼續堅持和完善民族區域自治制度；三是增寫了改革開放，走有中國特色社會主義的道路，發展社會主義市場經濟，加強社會主義民主和法制建設，加強社會主義精神文明建設等內容；四是將“高度文明、高度民主”修改為“富強、民主、文明”。

2、關于穩定民族自治地方的規定

為了穩定民族自治地方，這次修改第14條補充規定：民族自治地方一經建立，未經法定程序,不得撤銷或者合并；確實需要撤銷、合并或者變動的，由上級國家機關的有關部門和民族自治地方的自治機關充分協商擬定，按照法定程序報請批準。在這里確定了兩條原則：一條是民族自治地方一經建立，不得隨意撤銷和合并；一條是即使撤銷和合并，也必須履行法定的程序。

3、關于保障自治機關行使變通權的規定

變通執行或者停止執行上級國家機關的決議、決定、命令和指示，是民族自治地方的一項重要自治權。第20條規定：上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行。但從實施情況來看，本條基本沒有落實。其原因是上級國家機關對自治機關要求變通執行的報告置之不理，不予答復。這次修改補充規定：該上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答復。

4、關于配備少數民族工作人員的規定

少數民族干部是解決民族問題和實行民族區域自治的關鍵。為了壯大少數民族干部隊伍，第22條補充規定：“民族自治地方自治機關錄用工作人員的時候，對實行區域自治的民族和其他少數民族的人員應當給予適當的照顧。”同時，在第47條民族自治地方的人民法院和人民檢察院應當用當地通用的語言審理和檢察案件之后，作了“并合理配備通曉當地通用的少數民族語言文字的人員”的補充規定。

5、關于經濟結構和經濟體制的規定

在傳統計劃經濟體制下制定的民族區域自治法，其中不少有關財政經濟的條文就是按照計劃經濟體制的要求規定的，而原第31條和原第58條兩條，則集中體現了計劃經濟體制的要求，因此這次修改刪除了這兩條。同時，在原第27條補充規定了調整經濟結構，努力發展社會主義市場經濟；在堅持社會主義基本經濟制度的前提下，鼓勵發展非公有制經濟等內容。

6、關于財政轉移支付的規定

根據80年代我國實行的“劃分收支、分級包干”的財政體制，原第58條規定：“上級國家機關合理核定或者調整民族自治地方的財政收入和支出的基數。”從1994年起，我國實行分稅制的財政體制，民族自治地方的財政仍很困難。為了扶持民族自治地方的財政，將原第58條“上級國家機關合理核定或者調整民族自治地方的財政收入和支出的基數。”修改為：“隨著國民經濟的發展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方的經濟發展和社會進步，逐步縮小與發達地區的差距。”

7、關于基礎設施建設的規定

為了加大對民族自治地方的扶持力度，逐步縮小與發達地區的發展差距，這次修改新增寫的第56條規定：國家根據統一規劃和市場需求，優先在民族自治地方合理安排資源開發項目和基礎設施建設項目。國家在重大基礎設施投資項目中適當增加投資比重和政策銀行貸款比重。國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧。

8、關于資源開發的規定

絕大多數民族自治地方自然資源豐富。為了使民族自治地方在開發自然資源中受益，原第62條規定：國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。這次修改補充規定：國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。

9、關于金融扶持的規定

金融在經濟發展中起著越來越大的作用。為了加快民族自治地方經濟的發展，這次修改新增寫的第57條規定：國家根據民族自治地方的經濟發展特點和需要，綜合運用貨幣市場和資本市場，加大對民族自治地方的金融扶持力度。國家鼓勵商業銀行加大對民族自治地方的信貸投入，積極支持當地企業的合理資金需求。

10、關于民族貿易扶持的規定

對民族自治地方的民族貿易企業給予扶持是我國民族工作的一個重要方面，也是國家的一貫政策。民族區域自治法將這一政策固定下來，原第57條規定：上級國家機關根據國家的民族貿易政策，對民族自治地方的商業、供銷和醫藥企業給予照顧。民族自治地方普遍反映，本條基本上沒有落實。此次修改，補充規定了對上述企業從投資、金融、稅收等方面給予扶持的內容。

11、關于外貿扶持的規定

為了扶持民族自治地方開展對外經濟貿易活動，《中華人民共和國對外貿易法》規定：國家扶持民族自治地方發展對外經濟貿易。此次修改新增寫的第61條進一步規定：國家制定優惠政策，扶持民族自治地方發展對外經濟貿易，擴大民族自治地方生產企業對外貿易經營自主權，鼓勵發展地方優勢產品出口，實行優惠的邊境貿易政策。

12、關于教育和文化扶持的規定

為了發展民族教育，第37條第二款規定：民族自治地方設立以寄宿為主和助學金為主的公辦民族小學和民族中學。由于民族自治地方財政困難，這些學校難以為繼。因此這次修改補充規定：“當地財政困難的，上級財政根據情況給予補助。”還在原第65條增加一款：“國家在發達地區舉辦民族中學或者在普通中學開設民族班，招收少數民族學生實施中等教育。”同時，還對原第65條補充規定：高等學校和中學專業學校招收新生的時候，對少數民族考生適當放寬錄取標準和條件，“對人口特少的少數民族給予特殊照顧。各級人民政府和學校應當采取多種措施幫助家庭經濟困難的少數民族學生完成學業。”針對民族自治地方文化事業方面投入少，發展滯后的狀況，第38條作了補充規定：“加大對文化事業的投入，加強文化設施建設，加快各項文化事業的發展。”“繼承和發展優秀的民族傳統文化。”

13、關于扶貧工作的規定

民族自治地方貧困面大，貧困人口多，是國家扶貧攻堅的主戰場，而且脫貧之后極不穩定，扶貧工作是民族自治地方的一項長期的任務。因此，新增寫的第69條規定：國家和上級人民政府應當從財政、金融、物資、技術、人才等方面加大對民族自治地方的貧困地區的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實現小康。

14、關于環境保護的規定

隨著民族自治地方的自然資源的開發，人口數量的增加以及其他原因，民族自治地方的生活環境和生態環境破壞日趨嚴重，特別是森林和草原的破壞導致洪水泛濫、沙塵暴和揚沙天氣，造成了生命財產和經濟的巨大損失。因此，新增寫的第66條規定：上級國家機關應當把民族自治地方的重大生態平衡、環境保護的工程項目納入國民經濟和社會發展計劃，統一部署。民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。任何組織和個人在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，要采取有效措施，保護和改善當地的生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。

15、關于對口支援的規定

1979年召開的全國邊防工作會議確定，經濟發達的省對口支援5個自治區和3個少數民族比較集中的省（云南、貴州、青海）。從此，發達地區與民族自治地方的對口支援逐漸發展為多層次、多方面的對口支援，取得顯著成績。尚未開展對口支援的民族地區也要求開展對口支援。因此，這次修改將原第61條：“上級國家機關應當組織和支持經濟發達地區與民族自治地方開展經濟、技術協作，幫助和促進民族自治地方提高經營管理水平和生產技術水平。”修改為：“上級國家機關應當組織、支持和鼓勵經濟發達地區與民族自治地方開展經濟、技術協作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經濟、教育、科學技術、文化、衛生、體育事業的發展。”同時，還新增寫了第65條，其中規定：國家引導和鼓勵經濟發達地區的企業按照互惠互利的原則，到民族自治地方投資，開展多種形式的經濟合作。

16、關于保證本法實施的規定

為了保證本法的實施，根據全國人民代表大會代表所提議案、全國政協委員所提提案以及民族自治地方、民族工作部門的建議，新增寫了第73條，規定：國務院及其有關部門應當在職權范圍內，為實施本法分別制定行政法規、規章、具體措施和辦法。自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況，制定實施本法的具體辦法。