誰為農村義務教育“買單”

張守祥（安徽）

維護基層穩定，稅費改革出臺

2000年3月，中央決定開展農村稅費改革，首先以安徽全省和其他9個省區的若干縣（市）作為試點。農村稅費改革的主要內容可概括為"三個取消、兩個調整、一項改革"。三個取消是：取消鄉統籌費和農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金集資；取消屠宰稅；取消統一規定的勞動積累工和義務工。兩個調整是：調整農業稅政策；調整農業特產稅政策。一項改革是改革村提留征收使用辦法，將村里原先的公益金和管理費改為以農業稅和農業特產稅附加的方式統一收取。朱 基總理說，稅費改革就是要把現在收取的300億元的農業稅提高到500億元，也就是從5%提高到8.4%；把其它的鄉統籌、村提留的600億元和亂收費一律減掉。

農村稅費改革被認為中國農村繼土地改革、實行家庭承包經營之后的又一重大改革，事關發展和穩定大局。農村稅費改革在很多試點取得了初步成效，以安徽省為例，1998年安徽省各種農村稅收為33.6999億元，鄉統籌費17.5005億元，村提留17.0866億元，社會負擔5.3178億元，收資代勞4.0111億元，國家、集體的總收入為77.6159億元，這是統計表上的數字。在這個數字之外，據有關部門統計，"三亂"（亂集資、亂收費、亂攤派）收費總額約40多億元。2000年稅費改革后，全省農民負擔額較1998年減少約22億元，加上不在賬的40多億元，共減少60多億元。此外，稅費改革還有其他的一些效果，它從政策上、制度上初步規范了農民、集體、國家三者的利益關系；推動了鄉鎮機構改革，安徽全省當年就分流鄉鎮臨時聘用人員11萬人，精簡鄉鎮干部0.6萬人，事業人員3.3萬人；鄉村干部從收錢、收糧的事務中解脫出來，并且改變了征收方式，改善了黨群干部關系，維護了農村社會的穩定。

基層財力減弱，影響義務教育

但是，農民負擔的降低也意味著基層政府收入的減少。調查表明，稅費改革后，安徽省3萬個村的農業稅和農業特產稅附加總額不到7億元，平均每個村僅2萬多元。而一個村要保證村干部報酬、"五保戶"供養和辦公費用開支，每年至少也得3萬元左右。農民負擔是降低了，積極性也提高了，但是基層政府的日子也不好過了，很多需要基層政府支付的項目得不到保證。為了維持基層政府的正常運轉，在稅費改革之外，各地又采取了一些配套措施，比如精簡基層干部人數，甚至將小的村組進行合并，中央政府也拿出200億元補貼困難省區的農村。但是基層政府財力減弱所帶來的一些影響仍然存在，其中首當其沖的就是農村的義務教育，稅費改革后造成的基層政府財力減弱已經對我們國家的百年大計產生了沖擊。

我國現行的農村義務教育實行"分級辦學，分級管理"的辦學體制。這是由1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》及1986年《義務教育法》等政策法規確定的。這種體制改變了當時國家統包教育的狀況，與當時財政包干、分灶吃飯的財政體制相適應。

1994年國家進行財政、稅收體制的重大改革，把地方財政包干制改為分稅制，以中央與地方事權的劃分為基礎進行財政分配。實行分稅制后，中央政府的財力增強，對宏觀經濟的調控能力相應提高。但有些地方的財政狀況卻變差了，特別是在安徽這樣的以農業生產為主，第二、第三產業不發達的省份，縣級，尤其是鄉鎮財政受到很大削弱。地方干部對現行財政體制的評價是：中央財政很好過，省級財政也好過，市（地）級財政可以過，縣鄉兩級真難過。

縣鄉財政的削弱必然影響到了農村義務教育。也就是從1994年開始，各地出現了拖欠教師工資的現象，地方財政無力承擔教師的工資。據教育部門統計，截至2001年3月，安徽省累計欠發教師工資達17億元，絕大多數鄉鎮從2000年7月起，只發教師的"四項"基本工資，不發省里規定的職務補貼、保留津貼和午餐補貼，教師工資人均下降40%，相當一部分鄉鎮拖欠教師工資達半年以上，有的拖欠超過一年，不少農村教師出現了生存危機，嚴重影響了農村教師隊伍的穩定和工作積極性。

在這種情況下，學校為穩定教師隊伍，解決教師最基本的生存需求和學校正常教學所需經費，不惜四處借貸，到2000年底，農村教育累計欠債超過20億元。但是這些措施都不是很有效，反而使地方教育的包袱越來越重，于是學校開始考慮將沉重的經濟負擔轉嫁給農民，向農民收取各種費用。這種收費沒有相應的規范，變成了亂收費橫行鄉里，致使許多學生因無力承擔名目繁多的費用而輟學，不少鄉鎮初中學生輟學率超過10%。整個農村義務教育的基礎已開始動搖。

而稅費改革后這種狀況將更加嚴重。農村義務教育的投入主要來源于財政撥款（鄉級財政）、教育費附加、教育集資3個方面。由于國家投入甚少，鄉級財力薄弱，農村教育費附加和教育集資實際上是農村義務教育主要經費渠道。1994年至1998年，安徽省農村教育費附加平均每年為7.1億元，農村教育集資平均每年3.83億元，上述兩項合計平均每年約11億元，對農村學校消除危房、改善辦學條件、擴大規模、實現"兩基"起到了決定性作用。但是，稅費改革取消了農村教育費附加和教育集資，這11億元就沒有了。按照規定，稅費改革后鄉村兩級辦學和危房改造所需資金在財政預算中安排，但像安徽這樣的農業省，二三產業不發達，鄉鎮財力十分薄弱，2000年全省鄉鎮可用財力約46億元，而當年全省鄉鎮財政供給人員66萬多人，工資額達49.5億元，僅保證鄉鎮人員工資都不夠，哪里還有力量支撐農村義務教育。那義務教育的費用又應該由誰來支付呢？

誰為農村義務教育"買單"

在安徽，農村義務教育現有的資金缺額高達64億元，包括拖欠的教師工資17億元，農村教育累積欠債20億元，危房改造所需約7億元，調減中小學校所需配套資金約20億元。這些問題如果不能得到妥善的解決，那么不但農民上不起學，地方還辦不起校，農村義務教育將會出現大的滑坡，經過多年努力取得的基本普及9年義務教育的成果要不了多久就會喪失。

造成目前這種狀況的原因是現行的財政投入體制和農村義務教育管理體制，要解決這些問題，就要迅速改變目前各級政府的財權和事權不相稱的狀況。

首先是要改善農村義務教育辦學體制和投入機制，合理劃分中央、省、縣三級財政在承擔農村義務教育方面的投入比例，建立以縣級統管統籌與中央、省級轉移支付相結合的農村義務教育投入機制。據國務院發展研究中心的一項調查，目前中國義務教育的投入中，78%由鄉鎮負擔，9%左右由縣財政負擔，11%左右由省地負擔。從這個比例可以看出，中央財政負擔的太少，而鄉鎮財政則不堪重負。

據安徽省統計，目前鄉級財政70%~80%用于教育，但仍然連教師工資也不能按時足額發放。這充分說明中央、省、市（地）、縣、鄉（鎮）各級之間的財政和事權的劃分不太合理，地方財政收入太少，而支出太多。因此，為了使農村義務教育脫離困境，首先必須改革現行的"分級辦學，分級管理"體制，重新劃分和規范縣鄉的財政和事權，將農村義務教育的辦學經費和人事管理權限全部由縣級政府管理，減輕鄉鎮的財政負擔。在此基礎上，合理劃分中央、省、縣三級財政對農村義務教育經費的承擔比例，增大中央對義務教育的投入比例。可以考慮由中央財政負擔全國1000多萬名中小學教師的工資，新建校舍和危房改造、辦學條件改善和師資培訓等經費則由省、縣、鄉共同承擔。同時，中央和省設立專項農村義務教育基金，主要用于對貧困地區農村義務教育的專項補助、危房改造和師資培訓等。這樣，地方義務教育資金的來源才能有保障，百年大計的根基才能穩固。

此外，還要加大中央財政對義務教育的投入，真正落實"科教興國"戰略。1993年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》確定的教育經費支出占國民生產總值的比例到本世紀末達到4%，可是到1999年僅為2.79%，國家少投入1.21個百分點；而與目前世界各國公共教育經費投入平均占國民生產總值5%的水平相比，更是相差2.21個百分點。我國國內生產總值2000年達8.9404萬億元，財政收入達1.338萬億元，如果教育投入達到《綱要》規定的占國民生產總值4%的目標，則每年可增加教育經費1100億元以上，目前全國中小學教師工資年人均約1萬元，那么新增加的經費完全夠發放全國中小學教師工資。中央財政應該有能力承擔更多的義務教育開支，如果中央財政加大對義務教育的投入，農村義務教育的面貌將大為改善，同時也能改善地方干群關系，促進基層發展和穩定。

中央決定，從2001年開始，在全國范圍內逐步實行農村稅費改革，這無疑是緩解農民貧苦的治本之策，是順民意、安民心的德政之舉。但怎樣在稅費改革后使義務教育這個關系到我們民族長遠發展的百年大計不被削弱，應該是我們在推行稅費改革過程中重點關注的問題。□

（圖：新華社傳真）