是什么妨礙了農民增收

何江濤　劉建鋒

農民增收是三農問題的核心，著名農村問題專家、國務院發展研究中心副主任陳錫文近年來在多種場合不斷地對這個事關全局的問題大聲疾呼，備受各界關注。本刊4月號發表了《"三農問題"挑戰中國》的專題后，這位曾掌管國務院發展中心農村部多年的專家就當前的"三農問題"問題接受了本刊記者的專訪。

全球經濟環境直接影響農民增收

《南風窗》：農民收入的持續下降以及農村經濟的常年"積弱"已經成了農村發展中最大的障礙。造成農民收入增幅下降的理由很多，您能否從宏觀的角度就當前農民的收入狀況做一說明？

陳錫文：雖然建國以來農產品的供求形勢從沒有這么好過，但是可以說改革以來農民的收入增長問題從來沒有遇到過這么嚴峻的局面：農民的收入連續4年增長幅度下降，相當部分糧棉主產區和以農產品為主要收入的農戶家庭收入絕對額減少。這與整個國際國內環境的影響有關，也與整個體制改革不配套相關。

從全球來說，農產品的價格自從1996年初到達一個高峰以后，一直下滑，目前國際農產品市場是否已經到了谷底，現在還很難說。我國也是這種情況：工業品到處都在降價、打價格戰，我們的農產品價格狀況一直也不好。從這個方面來說，我國農產品價格下滑、農民增收成為問題不是偶然的，而是一個全球和整個國家經濟增長所產生的一個階段性現象。

面對這種情況單純從農業農村入手解決不了問題。如果全球不能保持持續的增長，不能使我國GDP保持一個穩定的較高速度增長，那么，農產品的市場需求要擴大也很困難。

《南風窗》：我們看到，農民收入的下降并不影響國家財政的增收。在農民收入下降的同時，城鎮居民的收入呈現的是增長的態勢，這會否進一步拉大原有的城鄉差距？

陳錫文：近年來，城鎮居民的收入的增長，主要是靠財政加大大家的工資支出，1999年漲過一次工資，今年又漲過一次工資，這就保證了城鎮居民總體上工資有一個較快的增長。但是農民的土地是鄉村集體所有，因此國家很難從財政方面直接給予收入補貼，另外在現在的管理體制下，國家即使有錢來發，能不能一級一級、一層一層地下發到農民手中？這也是很成問題的。因此，短期內不能希望通過一兩項政策來明顯增加農民的收入，還是要努力地去改善整個經濟發展的環境和整個市場功能的恢復，才能逐步解決農民的收入問題。

五大體制問題妨礙農民增收

《南風窗》：農村問題是一個綜合性的社會難題，解決的關鍵還在于社會各方的共同努力。特別是在體制方面的調整以及充分發揮城市在解決農民問題中的作用，這在當前似乎更為迫切。

陳：從體制上來看，確實存在一些不利于農村經濟發展的因素。一個最突出的現象是農村勞動力的流動受到了很多抑制。

這些抑制既有基于歷史原因造成的，比如現在的戶籍管理制度，幾乎半個世紀以來沒有什么明顯的大改進，可見戶籍管理制度明顯滯后于經濟發展的要求。當然這也有很多現實問題，比如城鎮現在還沒有完全擺脫那種計劃經濟管理的慣性，增加城市人口，對于城市管理、城市基礎設施的承受能力、對于社會保障體制等都還存在很多問題，我們現有的城鎮從大到小都還沒有形成政府領導下使市場經濟發揮主要作用的狀況。如果農村人口大規模進入城市，確實會給城市管理帶來很大的挑戰，但是又必須認識到，沒有這種流動就沒有真正意義上的市場經濟，更重要的是對于整個農村的發展會構成相當大的障礙。

我們也看到，在中央政策允許的情況下，各地尤其是一些大中城市制定了許多不符合中央政策的限制農民流動和進城就業的政策，這些地方性的政策，不僅缺乏法律和政策上的依據，而且事實上也沒有起到真正抑制農民流動和進城就業的行為，無非是抬高了農民進城就業的門檻，無非讓他們多交一些費、多遇到一些麻煩。這種做法實際上對于農村勞動力的轉移就業造成了很大的困難，至少是使農民的轉移就業提高了成本，減少了他們的凈收入。

第二個體制上的問題是主要農產品的流通，尤其是糧食的流通，中央的政策是按照保護價敞開收購，實際上絕大多數地方并沒有真正做到敞開收購。國家為了保護農民利益而下撥的財政補貼，相當部分并沒有落實到農民的手中。

第三個方面的體制問題是目前的農村金融體制非常不適合農村經濟和社會發展的要求。

從全國金融機構年終的統計報表可以看出，真正進入農村的資金數量是非常有限的。大部分資金不下鄉，甚至不到中小企業，更不要說到農戶。目前農村農業經濟正在進行戰略性結構調整，結構調整沒有大的投入是不行的。

第四個方面，從稅收體制上來看也有相當大的問題。比如在農民主要承擔的稅收中，有一個比較大的稅種叫"農業特產稅"，這是僅次于農業稅的第二大稅種，設立這個稅種時的用意是為了調節從事各種農產品生產者的收益的平衡，主要是為了調節從事糧棉油等大宗產品生產的農民與其他農戶之間的收益，而且最初設想農業特產稅的收益是為了改善糧棉油的生產條件，支持糧棉油的生產發展，使從事糧棉油生產的農民的收入有更快的增長。但是，實際上完全沒有做到這些。這一稅收的用途基本用在了縣鄉兩級財政，尤其是縣級財政的日常開支上，沒有起到改善農業生產條件的作用。

另外， 征收特產稅與當前進行農業結構調整、增強農業競爭力的目標很不一致。結構調整的一大原因是由于糧食等主要產品出現了階段性的供過于求，因此，應當適當減少糧食等主要農產品的生產，擴大其他各種各樣有特色的農產品的生產。而恰恰要對特產征稅，在一定程度上是抑制結構調整而不是促進結構調整。

并且，這些特產品大多可能是我國加入世界貿易組織后具有一定比較優勢的農產品。大家都認識到我國的土地密集型的農產品如糧棉油等在國際上很難有競爭力，而勞動密集型的農產品尤其是畜產品、水產品、園藝類產品等在國際上是具有相當競爭力的。對這些產品征收特產稅，就會降低這些產品在國際上的競爭力。

第五個問題是農業的科研體制。目前農業科研和農業科技成果的推廣體制也不適應農村的實際狀況和農業發展的要求。農業科研不結合實際、推廣體制不能使得農民更多更快地直接掌握最新的科技成果。在結構調整中強調要面向市場、依靠科技，不但面向市場對一家一戶來說有很多困難，就依靠科技來說，農民也還沒有真正找到能夠快速和大規模運用最新科技成果的有效辦法。

管理手段上需要完善

《南風窗》：農村經濟的發展同農村管理水平的提高緊密相關，如何全面提升農村社會以及經濟的管理水準才是長治久安的根本。在管理的提升上，基層政府應該朝哪個方向努力？

陳：比如在對農產品的管理手段上就存在不少問題。最突出的問題首先是農產品的市場信息體系不完善，農民沒有辦法比較迅速、全面地得到需求變動的準確市場信息，使農業的結構調整帶來了一定的盲目性。這主要是政府轉變職能做得還不夠，還沒有真正從過去催種催收的管理方式真正轉變過來。

其二，農產品的質量安全標準與檢驗檢測手段不完善。農產品不是食品就是工業原料，其質量與安全標準非常重要。現在很多城市居民已經對食品安全問題相當關注，如何加快建立符合科學標準的食品安全檢驗檢測體系非常重要，建立了這一套體系，才能引導農民生產優質高效的農產品。現在有的地方為了促進高產，在農產品、畜產品、水產品和林果產品的生產過程中使用了不少人工合成的添加劑，產量提高了，但是質量不僅下降了，還引出了食品不安全的問題。這對于農業發展來說將是一個非常嚴重的潛在的問題。

加法減法要一起做

《南風窗》：現在許多學界人士對農村問題總有積重難返的擔憂，對此，您如何看待？

陳：農民增收問題是個宏大的系統工程。在社會發展問題上，城鄉之間，要多做一些雪中送炭的事，少做一些錦上添花的事，否則多數農民處在社會發展滯后的環境中，要使整個國家文化科技素質普遍提高是做不到的，會使多數人遠離現代化的目標。要改變一種思維的定勢，就是所謂農村的事要讓農民自己辦，這是有階段性的。為了成立新中國和新中國的發展，農民是做出大貢獻的，在工業化的初期和中期，農村的事讓農民自己辦是必要的。但現在到什么階段了，應慎重定位。

有些事想起來確實很奇怪，去年的城鎮居民收入是人均6200多元，而城鎮居民中交稅的人占的比例并不大，交的人在總體上也交得并不多；但農民去年的收入才2250元，卻是人人都要交稅。這就不難想像城鄉之間的社會發展一定是不協調的。

全世界都知道有個基本規律，就是想要富裕農民，必先減少農民，不減少農民，有限的土地顯然不可能使越來越多的農民富裕起來。從這個意義上來講，不加快城鎮化的步伐，農業農村的發展就已經到了一個非常困難的階段，繼續維護這樣的大格局，農村下一步發展只會更困難。

中央提出農民收入問題要加法減法一起做，加法即進行結構調整，減法就是減輕農民負擔。從目前來看，減輕農民負擔尤其必要，因為農民收入增長的困難不是短期內就能解決的，如果農民收入上不去、而負擔不下來的僵局持續久了，就會引發更加復雜的社會問題。□

（圖：新華社傳真）