海關的困惑

■策劃：本刊編輯部執行：張　良

條子和招呼怎么對付？

據說，大部分海關關長的辦公室抽屜或保險柜里都有一堆各式各樣的條子。條子從哪里來？寫了些什么？只有寫條子和看條子的人才知道。還有一些只存在于空氣中的“招呼”，則更是來無影去無蹤。在遠華走私案審理中，這些“條子”還成為被告律師一個重要的辯護手段，以說明“一線人員”在“上頭”壓力下的身不由己。

海關雖是從上到下一條線的垂直領導體制，但俗話說“強龍不壓地頭蛇”，海關一般很難超然于“地方利益”之外。一聲“關照”里面有太豐富的含義。上級領導、地方首腦和特種企業的面子就擺在那，給不給?在權力的序列中，海關并沒有一個很高的排名。海關總署提為部級也才是不久的事。

不可否認，有些要求“關照”的招呼不無道理。市場經濟，效率就是生命。細細的核查雖然對緝私有利，但也讓守法的企業頭疼。在走私“長盛不衰”而行業格局變化快得讓人“3個月就會變老”的IT行業，海關緝私和通關效率的矛盾尤為突出。許多IT廠商反映，由于海關要求提供的單證太多，手續太復雜，甚至對貨物采取全檢。而IT產品不像成品油和汽車等相對容易檢驗，特別是散件，非常精細，全檢的難度相當大，需要的時間較長，有的甚至前后時間長達幾個月，這勢必嚴重影響到廠商的生產經營活動。另外，由于IT產品的貨值高、占用資金量大，貨物在海關停留的時間越長，企業的資金周轉越困難。

此外，冰鮮商品之類的東西更是不能久留。

打私正酣而入世在即，嚴防走私回潮的“死命令”和監管查驗方式落后、手續繁瑣，效率低下，社會反應強烈的“呼聲”交織一起，海關如何兩全其美？

近日正大張旗鼓進行的通關作業改革將以“邊檢管人、海關管物”、“一口對外”的原則進行。在國務委員吳儀審定的“改革指導方案”中，海關將形成決策權、監督權和執行權相互制約、相互配合的有效業務管理結構，使通關效率進一步提高，并防止執法腐敗。來自試點海關的消息說，新的通關作業模式使海關現場實際監管力度明顯加大，而申報正確、程序規范、單證齊全的報關貨物，通關速度卻得以明顯提高。似乎，兩難的問題已不是問題？

綜合治理如何綜合？

“綜合治理”是個有中國特色的詞，它背后的含義十分豐富。需要綜合了，說明以前很分散。而相關部門之間的合作無法自己順利搞掂，往往只好成立一個“綜合治理小組”，由更高一級的部門把他們捏在一起。打私是個復雜的事，僅在口岸管理中涉及的部門就將近20個，海關雖然是主管部門，但和其他部門的“綜合”也是必不可少的。

在近期的打私高潮中，“備忘錄”是一個流行的詞。這個由海關和一個個部門簽的合作協議內容繁多，包羅萬象。說起來，不綜合，海關的打私將難以順利進行下去。

海關在海上攔住一條船，怎么知道它是來自香港還是福建？怎么知道它裝載的成品油是合法還是非法？進口單據上的數量是1萬噸而碼頭不聲不響地卸下了1.5萬噸怎么辦？這時候，海關的檢查依據就是來自交通部門的運輸單證、進出港記錄、卸貨量統計表等。走私客假冒偽造而查不出來是海關的責任，但如果他們持有的單據毫無瑕疵，在這“真實的謊言”面前，海關的能耐又如何發揮？查驗人手再多又有何用？

在今年初的海關總署與交通部簽署合作打擊走私違法備忘錄的儀式上，海關總署主管官員的話講得很坦率：從廣東省內海關查獲的成品油走私案件來看，各類運輸船進行走私違法活動的占總數的一半以上，同時一些非設關碼頭也存在未辦海關手續，私卸貨物的情況，另外還有一些“三無船舶”在進行走私活動，一些陸上交通工具在岸上接應和疏散走私貨物，這些都需要交通部從行業管理的角度積極配合海關的打擊走私工作。

最后，在雙方各自宣布了多項承諾后儀式結束。乘著這股熱潮，海關一口氣和港務、鐵路、航空、公路、外經貿部門、行業主管部門和行業協會等簽下了大量協議，南寧海關更是把糖業、煙草、石油等部門都一起拉進“行政互助聯手打私”的協議中。

不過，運行大半年下來，有海關人員說，效果如何需要更長時間的檢驗。磨合不是一天兩天就能完成的。

至于被各方寄予厚望的口岸電子執法系統，這種通過互聯網交換各部門信息的“網上緝私”，有人就持謹慎的樂觀態度。信息的互通不是架一張網就能解決，對方到底愿意放多少信息上去？態度和效率會如何？信息的真實程度有多高？沒人能打保票。

上岸后怎么辦?

一位赴歐洲學習回來的海關官員談起見聞說，他印象最深的是國外口岸檢查的簡捷和海關的瀟灑。

歐洲人不需要把那么多“部門”擺在關上，因為他們有一個“立體防線”，而不必在關口上“死守”。而我們則是“過了關，上了岸，就是神仙也管不著”。走私與緝私的較量基本集中在那條長長的國境線上，海關人員顧此失彼，疲于奔命。珠江口“螞蟻搬家”式的走私客，面對海關就大有“拖垮你為止”的氣勢。處理一宗“螞蟻”的法律手續與處理一宗“大鱷”相差無幾，過去一個月也許就七八份法律文書，如今的工作量翻了100倍以上！

歐洲人的走私防線可不止關口這一道。能將私貨順利通關的人會在最終收獲利益之前遇到更大的麻煩。為盡快回籠資金，私貨一般總是很便宜地出手。我們可以在某些私貨集散地買到幾萬元的進口汽車，對國有石油企業產品價格占據壓倒優勢的走私油，比正規商場的產品便宜一大截的電器……而這在歐洲是不可想像的。任何不正常的低價格商品會很快引起行業協會的注意，歐洲那些真正由企業產生、為企業服務的強有力的行業協會有能力把來歷不明的貨物驅逐出市場。這也是在一個成熟市場上，會有毒品、武器、核原料等特殊走私品，而少有大規模日用走私品的原因。

在中國，且不說不規范的市場中有大量供地下經濟生存的“縫隙”，即使是一些傻瓜也能看出是私貨集散地的沿海沿邊大型批發市場，也往往有工商部門堂而皇之地進駐管理收費。而且，每次取締總是百足蜈蚣，死而不僵。

與海關關員比較起來，歐洲稅務官是海外走私客另一個最怕。論無孔不入、死纏爛打，走私客在稅務官面前只能甘拜下風。西方有諺語：“所謂噩夢，就是稅務官敲門。”歷史學家黃仁宇曾總結說，以數字來管理國家是西方人的傳統，也是優勢。當幾乎全部資金往來都被數字精確化之后，只有少數私貨能承擔起將黑金漂白的高昂成本。

網上緝私是中國海關數字化的起步，但只有將全國的經濟管理都數字化之后，海關的重負才會真正被分擔。畢竟，在球場上只靠守門員是守不住門的。

權大了還是小了？

在打私高潮中，《海關法》的修改是一個重頭戲。始料不及的是，還由此引發了一場海關權大還是權小的爭論。

在嚴打走私的大形勢下，加強海關權力已是大勢所趨。但一些全國人大常委會委員們則看到了另外一些事情。鑒于當前有些海關人員參與走私活動的情況較為嚴重，且在已查處的走私大案中，很多涉及海關本身，往往有海關關長參與。委員們提出，必須加強對海關執法活動的法律監督。在轟轟烈烈的打私氛圍中，人大保持了一種難得的冷靜和成熟。

最終，艱難通過的修正案保持了某種法律上的平衡。既明確了海關偵查走私犯罪公安機構履行偵查、拘留、執行逮捕、預審職責的執法依據，對防止各地方、部門干預海關執法等進行了修改。同時又對有關海關關長權力的條款進行了修改，將重大事情工作程序中“經關長批準”修改為“經直屬海關或其授權的隸屬海關關長批準”。并明確規定海關總署應當實行海關關長定期交流制度，海關關長定期向上一級海關述職，上級海關定期對下級海關關長進行考核等，以防止海關關長個人權力被濫用。

這個將于明年1月1日正式實行的新《海關法》效果如何？希望會有一個好的答案。

不過，無論海關是權大權小，監督是多是少，在中國，海關始終是個讓人羨慕的職業。在普遍裁減公務員的大環境中，中國海關卻在持續地擴編。當今年招收2000多人的消息在校園傳開后，在全國9個報名點，許多學生在報名前三四個小時就排起了長隊，有1.5萬多名大學生渴望成為海關的一員，他們將成為打擊走私的生力軍。□