《民營經濟促進法》助推農村金融發展的理論根基、邏輯動因與實踐路徑

［摘 要］農村金融面臨融資資質限制、融資信息不對稱、融資擔保物匱乏、融資渠道單一等問題，這在很大程度上制約了農村經濟的發展。農村金融發展困境的根由是金融發展權利的缺失，只有合理補給農村金融發展權利體系才能紓解其金融弱勢現狀。文章結合金融發展權理論，探討了《民營經濟促進法》助推農村金融發展的理論邏輯、發展邏輯與價值邏輯，揭示了其助推農村金融發展的客觀規律。由此，應以《民營經濟促進法》既有規定為基礎，結合其獨特的多要素融合發展邏輯與“金融賦權-共同發展-公平競爭”的價值邏輯，充分發掘權利主體以及國家、政府、社會組織、金融機構等義務主體的動能，補給農村金融發展權體系，紓解農村金融發展困境。

［關鍵詞］《民營經濟促進法》；金融發展權；農村金融發展；關系型借貸；利益機制

［中圖分類號］ F832；D922.29［文獻標識碼］ A［文章編號］ 1673-0461（2025）11-0076-12

一、問題的提出

民營經濟是推進中國式現代化的生力軍，是高質量發展的重要基礎，是推動我國全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標的重要力量。黨的二十屆三中全會提出，要制定民營經濟促進法，《中華人民共和國民營經濟促進法》（以下簡稱《民營經濟促進法》）最終于2025年4月30日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過。該法充分肯定了民營經濟的法律地位，彰顯了平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展的原則，規定了政府、相關社會組織在促進民營經濟高質量發展上的職責，并在第三章專章規定了“投資融資促進”，實現了民營經濟金融促進從“應然法”到“實然法”的飛躍，但“實然法”成為“實現法”仍任重道遠。鄉村要想全面振興，僅僅依靠過往發展集體經濟的道路是不夠的，必須充分調動農業農村投身民營經濟建設的積極性，而金融在民營經濟的發展中往往起到“換血”“造血”的重要功能?；貧w到金融市場中最為薄弱的農村金融領域，聚焦域內，農村金融受金融排斥的影響，面臨融資資質限制、融資信息不對稱、融資擔保物匱乏、融資渠道單一等難題，這成為制約農業強國建設的掣肘；放眼域外，民營經濟已經成為我國外貿的主要貢獻力，我國農業外貿日益發揮不可替代的作用①，而面對國際上危機四起的貿易戰爭與金融霸權，民營經濟相關立法必須給予回應。在《民營經濟促進法》出臺的背景下，如何運用法治化、市場化、現代化手段助力農村金融發展則值得進一步思考。

當前，學界已有諸多農村金融相關的研究，為農村金融發展提供了豐富的理論指導與實踐路徑。在農村金融發展、改革與創新的過程中，各種問題不斷顯現，金融體系和組織的不健全、金融市場發展不完善、農村居民的借貸行為扭曲，追其根本是因為金融抑制［1］。針對金融抑制，學者提出了推動財政支農金融化［2］，建立強化普惠金融落實的績效考評體系，鼓勵供應鏈資產證券化等新產品的發展［3］，提高數字普惠金融供給效率和供給質量等建議［4］，從財政力量、政策落實、金融創新以及技術手段等多方面提供了解決路徑。但總體而言，既往學術界多以泛經濟主體、泛產業化、泛整體觀的視角發掘農村金融困境，多將農村視為亟待政策性金融保護與政府公共規制的對象，缺乏對農村中具體民營經濟組織金融困境的考量，也忽略了民營經濟本身能夠在農村金融發展中起的作用，或忽略農村民營經濟組織的市場主體性，或僅停留在政策建議層面而缺乏法律層面的支撐與溯源［5］，或僅看到法律的政策彰顯、原則宣示與概括規定而少有對背后法律權利、法理基礎與利益邏輯的深掘［6］，將《民營經濟促進法》與農村金融發展結合的研究更是處于空白?？偨Y過往研究的成果與不足，文章將農村金融發展置于《民營經濟促進法》的視野之內，力爭回答《民營經濟促進法》助推農村金融發展的理論邏輯、發展邏輯與價值邏輯，以詮釋其中的客觀動因，并結合《民營經濟促進法》框架與金融發展權理論補給農村金融的發展權利體系，為農村金融發展提供實踐路徑。

二、邏輯動因：《民營經濟促進法》助推農村金融發展的三維邏輯

《民營經濟促進法》內化了金融發展權的內涵、主體、價值等作為理論根基，注重科技、組織、人才、制度等多要素的融合促進作用，并充分彰顯金融賦權-共同發展-公平競爭等價值理念，實現了“理論-發展-價值”間的高度適配與銜接，貫通了法律規范與農村金融發展之間的客觀聯系，形成了助推農村金融發展的獨特邏輯（見圖1）。

（一）理論邏輯：金融發展權為《民營經濟促進法》提供了豐富的人權底蘊與堅實的理論根基

金融發展權是基本人權的組成部分②，是人的發展權利在金融領域的延伸，是指以金融待發展主體為主的不同類別主體平等參與金融活動、獲取金融資源、轉化生產要素、分享金融利益、實現金融可持續發展的資質與能力，是主體對動態變化的金融人權要素與發展要素的一種支配力［7］。金融發展權以社會正義理論與金融發展理論為起點，認為金融的發展正向影響著經濟發展、社會發展乃至人的發展［8］，而在金融資源事實上配給不均衡的情況下必須對金融弱勢群體予以傾斜保護與發展激勵，實現人之本位的價值旨歸，最終維護社會正義與個體發展自由。金融發展權主要是金融“待發展主體”即金融弱勢主體的權利③，農村主體與金融發展權具有天然的適配性，農村的金融弱勢處境與金融發展桎梏都需要通過金融發展權的手段來改善。金融發展權為《民營經濟促進法》根植了扎實的理論基礎，《民營經濟促進法》為金融發展權提供了具象的立法實踐，金融發展權的豐富意涵也為《民營經濟促進法》助推農村金融發展提供了堅實的理論邏輯。

首先，兩者在權利主體上高度一致，金融發展權使《民營經濟促進法》能夠更全面地關注到農村金融發展中的各方主體力量?！睹駹I經濟促進法》在促進主體上既關注整體意義上的“民營經濟”，也關注具體的民營經濟組織、民營經濟人士，這與金融發展權兼顧個體與集體、抽象與具體的權利主體構造不謀而合?；诮鹑诎l展權理論，《民營經濟促進法》在助推農村金融發展的過程中既要關注農村個體工商戶、農村企業、農民專業合作社等金融需求主體的發展，也要關注民營經濟作為金融供給主體在農村金融發展中能夠貢獻的力量，同時也要基于整體視角發揮國家、政府、社會組織、金融機構在推動農村金融發展中的作用。其次，兩者在原則價值上同源，金融發展權使《民營經濟促進法》能夠更為公平地將金融促進制度運用到農村金融發展中?！睹駹I經濟促進法》以平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展為指導原則④，這與金融發展權協同發展、實質公平的價值向度高度契合?；诮鹑诎l展權理論，《民營經濟促進法》在助推農村金融發展的過程中，既要重視民營經濟與國有經濟、集體經濟間的公平，又要重視民營經濟內部城鄉、工農、區域、產業等發展的公平，這為普惠金融、數字金融、綠色金融等政策造福農村發展提供了價值正當性基礎。最后，《民營經濟促進法》與金融發展權在功能上互補，金融發展權使《民營經濟促進法》更具有動態的發展性與人權的縱深力。《民營經濟促進法》與金融發展權具有高度的耦合性，彰顯了平等對待民營經濟組織、保障民營經濟組織生存、促進民營經濟發展壯大的精神，以平等權和生存權為基礎向發展權升華。金融發展權在國內學界已有近二十年的研究歷史，其法理基礎、邏輯構造和理論證成方面的研究已經十分成熟，但目前仍缺乏具體法律闡釋，亟待《民營經濟促進法》將其運用到農村金融發展的實踐當中［9］。金融發展權作為堅實的理論起點，可以使《民營經濟促進法》超越泛總結、泛規定、泛概括的作用，能夠真正發揮“民營經濟基本法”的實效功能?！睹駹I經濟促進法》除了宣示性、倡導性、鼓勵性條款外，還應當充實有關權利、義務、責任的內容［10］，金融發展權為《民營經濟促進法》提供了高緯度、多向度、全方位的解釋路徑。

（二）發展邏輯：《民營經濟促進法》以科技、組織、人才、制度多要素融合為發展載體

《民營經濟促進法》以空間正義為出發點審視農村金融的發展邏輯，對于城鄉、區域間的金融發展差異問題進行整體考量，強調利益創造與分配的空間整體性［11］，追求科技、組織、人才、制度等要素在農村金融發展中的合理配置，把農村視為發展主體，把科技與人才等視為發展要素，以金融制度為媒介和利益結點，從數字金融、綠色金融、普惠金融等角度構建促進農村金融發展的載體。

其一，《民營經濟促進法》強調新質生產力在國家戰略與行業發展中的關鍵作用，并要求“增強數據要素共享性、普惠性、安全性”⑤，為農村金融發展提供了更新迭代科技要素的動力。對金融供給主體而言，數字金融突破了傳統金融活動的空間場域限制，鼓勵金融機構利用大數據手段系統歸集、分析農村主體的信息，有效擴大金融服務范圍，拓寬資金來源渠道，不僅要實現“數字金融網點”的全覆蓋，也要滿足農村主體“短小頻急”的資金需求；農村金融中的民營經濟力量也可以利用數字技術彌補現實中金融設施不足、勞動力量短缺、交易對象較少等不足。對金融需求主體而言，農村的民營經濟組織可以運用數字技術規范地記錄預判自身的生產信息、財產狀況與發展趨勢，為金融活動帶來雙向便利；而運用低空經濟、智能灌溉、衛星遙感、新興生物技術等也能提升其生產效率，改善經營狀況，增加金融參與的競爭力。農業農村現代化不僅是國家、政府的積極義務，也是民營經濟“脫胎換骨”的有益出路，《民營經濟促進法》為農村金融導引了一條運用新質生產力的高質量發展道路。

其二，《民營經濟促進法》對民營經濟的行業參與持“負面清單”式的開放態度，鼓勵民營經濟力量“依法平等進入”⑥，為農村金融發展提供了更新迭代組織要素的動力。一方面，《民營經濟促進法》充分發掘民營經濟組織的特點，支持民營經濟參與農村金融發展，促進農村投資融資與科技創新。民營經濟天然具有逐利性與創新性的特點，而且業務范圍更具聚焦度，往往更容易關注到農村金融需求主體的潛力，不僅能夠彌補過往國有大型金融機構服務對象的局限性，更能形成良好的競爭秩序，促進民營經濟整體高質量發展?！睹駹I經濟促進法》保障民營經濟組織依法平等使用資金、技術等各類生產要素和公共服務資源⑦，提供了完善的服務保障與權益保護體系，明確了不公平對待民營經濟組織的法律責任，為民營經濟參與農村金融發展解除了后顧之憂。另一方面，《民營經濟促進法》培育和弘揚企業家精神，為民營經濟力量參與農村金融發展營造了堅實的文化力量。農村金融的發展不僅需要政策性金融與傳統商業銀行、農業銀行的力量，更需要民營經濟人士敢于嘗試、勇于競爭、執于拼搏，在資金儲備、精準補給中發揮關鍵作用。過往企業家精神的缺位產生的影響一直作用于改革開放初期乃至現在，造成了部分企業家的投機心理與極端功利主義，濁化了政商關系的親清性，同時也影響民營經濟的投資偏好，從而拉大了城鄉之間的發展差距。金融不僅是一種資源與要素，更是一種文化與價值，金融若想發展，必定要有能夠滋生其發展的文化土壤。如今，在《民營經濟促進法》的明確規定下，培育和弘揚企業家精神成為了國家與政府推動精神文明建設的法律職責，同時也是全社會需要自覺培養的良好風尚。

其三，《民營經濟促進法》“鼓勵民營經濟組織積極培養使用知識型、技能型、創新型人才”⑧，為農村金融發展提供了更新迭代人才要素的動力。從農村金融發展的現實需求來看，人才仍然是最重要的發展資源，農村相比城市而言更欠缺高新技術的加持，而人才能夠很好地為新質生產力賦能農村金融提供引導、媒介的力量?！睹駹I經濟促進法》鼓勵、支持高等學校、科研院所等培養符合民營經濟高質量發展需求的專業人才和產業工人⑨，精通金融知識、數字技術、農業生產的人才將為農村金融發展灌注新的活力。從農村金融發展的未來趨勢來看，人才是促進城鄉融合發展，加快農業強國建設的中堅力量。農村金融人才不僅聚焦于農村金融本身的科技進步、運營規范與機制創新，還深入農業產業一線考察、促進農業生產，能夠帶動農業產業的集體進步。在《民營經濟促進法》的人才發展布局之下，農村金融必將展現出新的生產活力，農業農村現代化建設也必將煥發出新的發展態勢。

其四，《民營經濟促進法》在“投資融資促進”一章中規定了國家、政府、社會組織、金融機構等多元主體的金融促進義務，支持相應主體健全金融體系、推行金融政策、實行金融扶持⑩，為農村金融發展提供了更新迭代制度要素的動力。聚焦域內，《民營經濟促進法》完好實現了現實需求與制度供給之間的銜接，回應了黨和國家“支持民營企業參與鄉村振興”的要求B11，充分保障新型農業經營主體進行科技創新、發展現代農業，打通農企間合作的高質量發展鏈條，明晰產權關系并鼓勵因地制宜、普惠金融與數字賦能，為民營經濟助推鄉村全面振興提供了堅實的法治保障。放眼域外，《民營經濟促進法》立足于深化農業對外合作的現實需求，要求加強涉外金融、物流等制度的建設，“支持、引導民營經濟組織拓展國際交流合作，在海外依法合規開展投資經營等活動”B12，鼓勵國內優勢農產品參與國際競爭，推動農業外貿轉型升級。面對國際上危機四起的貿易戰爭與金融霸權，《民營經濟促進法》激活國內經濟循環，貫通世界貿易市場，維護國際農貿秩序，向歷史宣示，向人民宣示，向世界宣示，統一了全社會促進民營經濟高質量發展的思想，以開放包容的姿態吸引外企投資，展示了我國構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的決心。

（三）價值邏輯：《民營經濟促進法》在金融賦權的基礎上強調共同發展與公平競爭

《民營經濟促進法》強調金融賦權理念，并結合金融發展權這一理論邏輯的人權內涵，為農村金融導引了一條高質量、規范化的發展道路。農村金融的弱勢處境表面上是金融資源的錯配，深層次上是金融生存利益與發展利益的缺失。金融賦權就是指通過協調金融生存利益與發展利益，合理配置金融發展要素，賦予主體對特定利益所享有的法律上的支配力?！睹駹I經濟促進法》第三章專章規定了“投資融資促進”，增設了金融機構、政府及其有關部門的金融促進義務，涉及金融參與權利、金融信息權利、金融擔保權利、金融救濟權利等各方面。這改變了農村金融“無法可依”的舊局面，有利于穩定農村民營經濟發展的信心，激發廣大民營企業關注農村發展、履行社會責任的品格，促進城鄉分工協同發展，形成金融市場良性競爭秩序。《民營經濟促進法》力求通過金融賦權的方式解決市場經濟自發形成的城鄉金融利益與資源不平等問題，這要求市場主體在農村金融當中必須秉持比例原則，兼顧公平效率，堅持以人為本，結合農村主體的財產狀況、經營特點、信息特征、文化程度等為農村金融主體提供便利。

《民營經濟促進法》強調共同發展理念，關注多元主體間“共建共治共享”的狀態，為農村金融導引了一條通過激發多元主體動能、創造利益最大公約數的和諧發展道路。金融資源具有重復式利用、膨脹式再生的特質，其不同于傳統生產要素此消彼長的市場化爭奪，享有金融利益增多并不必然導致他者金融利益減損，例如金融機構在為農村企業提供貸款的同時也就土地等抵押物的交換價值獲得了支配，在制度合理供給的情況下，完全可以通過市場流通實現“貸款對價”的價值。金融機構為農村主體提供金融服務，有利于農村主體生產力的進步、業務范圍的拓展、銷售額的提升，反過來又會刺激農村主體對金融服務的需求。結合社會沖突理論，各金融主體之間的利益沖突并非對立，而是可以和諧兼容的，實現從沖突到秩序的轉化是《民營經濟促進法》在處理農村金融發展問題中的基本任務［12］?！睹駹I經濟促進法》在助推農村金融發展時，要將共同發展的理念融入金融利益生產、金融活動參與、金融權利保障的全過程，找到國家、政府、社會組織、金融機構等主體的“利益最大公約數”，發掘多元主體協同促進路徑，利益不僅要實現，還要以和諧的方式實現。《民營經濟促進法》明確了國家、政府及其有關部門、社會、金融機構的金融促進、保障義務，如何科學合理地分配各主體的權利義務并有的放矢地探尋制度進路，是《民營經濟促進法》助推農村金融發展的關鍵所在。

《民營經濟促進法》貫徹公平競爭原則，為紓解農村金融發展中的所有制歧視提供理念源流，為農村金融發展導引了一條運用傾斜性保護機制以實現實質公平的優先發展道路。即便在社會主義市場經濟發展了三十余年的當下，民營企業在融資支持、土地征用、人才引進等市場要素獲取方面亦無法與國有企業獲得同等對待［13］。而公平競爭的原則最終在《民營經濟促進法》得到通篇貫徹，其中的“負面清單”制度支持了民營經濟平等參與農村金融市場；“公平競爭審查”制度規定了政府及其有關部門評估審查政策的公平性，支持了農村的民營經濟成分與公有制經濟平等使用包含金融在內的各類生產要素和公共服務資源，并就各種基于“民營經濟”進行的非公平區別對待規定了法律責任。這不僅為長期以來存在的基于所有制的金融歧視提供了法律解決方案，也將實質公平的理念融入到農村金融發展過程當中，為矯正日后可能出現的所有制歧視新問題提供了價值根基?！睹駹I經濟促進法》改變了傳統法律只平行地保護不同主體利益的做法，根據發展的不同程度采取非對稱性權利保障方式［14］，堅持問題導向，對于農村金融的欠發展方面進行定點補強，以實現實質公平。

三、現實困境：農村金融發展困境的根由是金融發展權利的缺失

受自然條件和生產條件的制約，農村主體的收益具有周期性、小規模性、風險性等特點，這加大了其對資金融通的依賴程度，但現實當中仍面臨諸多金融掣肘。金融在本質上屬于一種資源，其既是資源配置的對象，又是配置其他資源的手段［15］；農村金融的弱勢處境表面上是金融資源的錯配，深層次上是配置這種資源的權利的缺失。《民營經濟促進法》以金融發展權為理論根基，而金融發展權與《民營經濟促進法》的核心價值均在于通過金融賦權合理配置金融資源，幫助主體實現金融生存、發展利益。金融發展權不是像抵押權這種單一的權利，也不是像擔保物權這種權利的簡單歸類，而是一個內部有機聯系、協調統一的權利束。根據金融活動的“金融準入—資源獲取—要素轉化—利益共享”四個階段，可將金融發展權的內容細化為金融活動平等參與權、金融資源平等獲取權、生產要素金融轉化權，以及金融利益共享權。下文將結合金融發展權理論，剖析農村主體的金融處境，發掘其金融發展權缺失的深層本質。

（一）農村金融信息困境：本質上是缺乏金融活動平等參與權

金融活動平等參與權，是指主體能夠跨越因信息鴻溝、資質差別和制度局限等造成的金融準入差距，并能夠通過利益表達機制表達自己金融訴求的權利。農村金融信息困境是農村主體進行金融參與時的重要障礙，從本質上來講是缺乏農村金融活動平等參與權。首先，農村的經營特點使農村主體與金融機構之間存在客觀的信息不對稱。農村主體因其所處環境和農業屬性，不可避免具有管理不科學、市場競爭力不足等特點，其參與經濟活動的痕跡和信息是耗散在零碎的社會活動和社會關系當中的，搜集農民的經濟和信用活動信息是困難和不充足的［16］。農村主體缺乏財務信息文件化、規范化、透明化的運行模式，代之以口頭化、任意化、模糊化的無序經營，這客觀上增加了金融機構掌握其財務狀況的難度，導致了金融機構與農村主體之間的信息不對稱。其次，金融機構基于規避商業風險的考慮，未結合農村主體資質特點進行金融產品設計，限制了農村主體的金融參與。金融機構基于市場化原則，為了將貸款風險降低到最低程度，多對農村主體設置較高的利率，并設置嚴苛的門檻，增加了企業的融資成本和難度。在資源配置的市場決定性作用的影響下，金融資源也會更多地流向市場競爭力較強的大規模創新型企業，如果不給予農村足夠的金融保護，信貸配給現象只會逐步加劇。金融機構未合理設置不良貸款容忍度，未結合農村特點實行個性化的金融服務，單純把原因歸結于農村主體自身并讓其獨自承擔資金衰竭的后果，從一定意義上來說這是風險的推卸。最后，農村主體面臨的金融困境難以通過合理的溝通渠道、信息平臺等進行反映，政府并未健全農村企業相關的信用信息歸集共享機制，這不僅是利益表達機制的缺陷，更是制度供給的嚴重不足。對于農村金融發展當中面臨的信息窘境，《民營經濟促進法》應起到高屋建瓴的作用，指導地方政府出臺比較實際可行的政策信息歸集共享政策，并搭建一種便捷、有效、保真率較高的利益表達機制。

（二）農村融資渠道困境：本質上是缺乏金融資源平等獲取權

金融資源平等獲取權，是指主體通過多元化金融手段，就貨幣、信貸、股權、債權、金融市場資源、金融科技資源、政策金融資源等享有的平等獲取的權利。農村融資渠道困境表層上體現為農村主體融資渠道單一，深層次來看是金融資源配置的失衡，從本質上來講是缺乏金融資源平等獲取權。首先，只有極少部分農村主體能夠進行直接融資，證券市場、債券市場基本將農村場域排斥在外。我國上市融資的要求極高，對上市公司的規模、盈利能力、財務狀況和信息披露都具有嚴格的限制。農村企業以中小規模企業為主，在公司治理、資產質量、盈利能力等方面比較薄弱，鄉鎮地區能夠達到上市標準的企業很少［17］。盡管農業產業化經營、農村基礎設施建設等的大規模資金需求不斷增加，但我國“三農”領域相關項目的證券基金投資、資產證券化參與度整體較低［18］。其次，在間接融資方面，農村主體高度依賴于金融機構借貸，但政策性銀行、商業銀行、農村合作金融組織的供給不足加大了農村主體的融資難度。政策性銀行業務覆蓋范圍較窄，其聚焦于糧棉油收購、大型農業基礎設施等剛需領域，對家庭農場、農村電商與農產品深加工等領域覆蓋不足，且主要依賴財政撥款和央行再貸款，難以適配農村項目“短小頻急”的資金需求特點；商業銀行市場化評價過重，不僅在傳統的金融網點、信貸產品上對農村主體“躲貸”，在新型的數字化金融上也更側重于開展城市業務，農村低文化、老齡化的用戶難以適應智能化終端的操作；農村合作金融組織也存在資金實力短缺、貸款準入門檻過高、內部治理紊亂、監管機制欠缺、科技轉型緩慢等問題，其本身也是金融待發展主體的一種，亟待與農村金融需求主體實現雙向促進。最后，在無法尋求金融機構借貸時，農村主體只能依賴于民間借貸的手段克服資金短缺，但民間借貸高利貸現象普遍，其中的不規范性加劇了融資風險，亟待政策資源進行補給。目前，農村金融的現狀急切要求國家和政府動態地完善相關政策法規以引導民間金融健康發展，發揮民間借貸紓解中小微企業投融資瓶頸的作用。

（三）農村擔保困境：本質上是缺乏生產要素金融轉化權

生產要素金融轉化權，是指主體可以充分發揮自身生產要素的特質，通過抵押、質押、保證、融資租賃等多元化的方式實現金融轉化的權利。農村擔保困境體現為農村主體擔保方式單一、擔保品緊缺等，這并非是農村主體自身適格性的問題，而是擔保制度的資格歧視問題，本質上是農村主體缺乏生產要素金融轉化權。土地是農村主體最重要的生產資料，土地經營權的抵押對其來說是最主要的擔保手段。土地經營權的抵押，是指承包方用承包地的土地經營權向金融機構抵押融資擔保，或者土地經營權的受讓方用其所受讓的土地經營權向金融機構融資抵押。以上兩種抵押涉及兩類主體，一類是農地的承包方即農戶，一類是以農村企業和家庭農場、農民合作社、農民社會化服務組織等新型農業經營主體為主的土地經營權人。前者的抵押是對土地承包經營權的處分，后者則是處分后的“再處分”，農村企業等土地經營權人的融資需求要遠遠大于土地未流轉情況下農戶的融資需求。“三權分置”改革雖然在一定程度上克服了土地承包經營權對主體的嚴格限制，但土地經營權的再流轉需要征得承包方同意且向發包方備案，這也使得土地經營權的抵押效率大大降低。土地經營權抵押權的實現方式包括以土地經營權折價和以處分土地經營權所得的價款優先受償兩種。就前者而言，目前農地抵押貸款試點因市場化評估、交易體系不暢，抵押物處置及變現能力有限，增信作用單獨發揮受限［19］；就后者而言，土地經營權的再流轉需以承包方同意為前提，這造成了土地經營權抵押權難以實現，會影響到抵押權人的信賴利益，從而加重土地經營權融資擔保的困難。

（四）農村民營金融發展困境：本質上是缺乏金融利益共享權

金融利益共享權，是指多元主體運用科技生產力、制度生產力、文化生產力、人才生產力等，通過優化金融資源配置、更新利益機制與技術手段，使主體共享發展性、可預期性乃至代際性的金融利益的權利。民營金融機構在我國已十分常見，股份制商業銀行、合作金融組織、融資擔保公司等發展較為成熟，但農村的民營金融成分仍面臨較大發展困境，體現為服務能力不足、準入資格限制、科技賦能阻礙、人才短缺等，這在本質上是缺乏金融利益共享權。首先，農村民營金融資金來源受限，吸收存款難度較大，因此服務能力不足。傳統大型商業銀行和政策性銀行具有穩定的客戶關系與較高的信譽，這使農村民營金融在市場化競爭中處于被動地位；農村民營金融的服務范圍受限，多局限于小范圍農村而缺乏區域農村間的橫向金融交流，難以形成流動的金融供給與需求市場，缺乏“換血”能力，這導致其難以推出針對特定農業行業或主體的金融服務。其次，法律法規對農村民營金融設置了較高的創設門檻，未能給予民營經濟力量足夠的參與自由。從發起力量、資金規模到人員資質，過高的創設門檻將大量民營經濟力量拒之門外，使得村鎮銀行、小額貸款公司等機構的設立成本高昂、設立程序復雜、設立周期過長。對于農村民營經濟組織內部治理的特點，法律法規等應秉持開放包容的態度，不斷探索適宜農村發展的金融制度，而非基于“家長權”視角過度地為農村主體“規避風險”。民營經濟的逐利性與靈活性本可以推動金融產品創新，開發基于土地流轉收益權、農產品訂單等的特色擔保模式，但嚴格的法律法規限制使其難以突破現有框架。最后，農村民營金融數字化程度較低，人才供給短缺。農村民營金融高度依賴于線下接觸而忽略了互聯網技術在信息收集與意向獲取中的重要作用，并且高度依托于現金支付缺乏對網上交易系統、移動支付的開發，同時也缺乏通過智能化的手段進行風險評估的能力；農村民營金融從業人員普遍文化程度較低、年齡較大，缺乏了解互聯網金融產業知識的人才，農村民營金融也并未與教育培養單位形成良好的銜接與聯合培養機制。

四、實踐路徑：以《民營經濟促進法》補給農村金融發展權體系

農村金融發展困境的根由是農村相關主體金融發展權利的缺失，《民營經濟促進法》在助推農村金融發展上具有金融發展權這一深厚的理論底蘊，應以《民營經濟促進法》既有規定為基礎，結合其獨特的多要素融合發展邏輯與“金融賦權-共同發展-公平競爭”的價值邏輯，充分發掘權利主體以及國家、政府、社會組織、金融機構等義務主體的動能，補給農村金融發展權體系（見圖2）。

（一）補給金融活動平等參與權：構建新型信息機制，打通金融活動參與壁壘

其一，建立健全信用信息歸集共享機制，鼓勵農村主體信息公開化、規范化。農村主體融資困難的重要原因是信息不對稱，《民營經濟促進法》規定“建立健全信用信息歸集共享機制”“為民營經濟組織獲得融資提供便利”B13，政府在消解金融機構與農村主體間信息鴻溝上責無旁貸。首先，政府應運用數字技術等新質生產力，支持中央與地方數據的“縱向貫通”，把握市場監管、公安、稅務等部門數據的“橫向整合”［20］，推行“信用代證”模式，提升行政服務效率，為農村主體進行金融活動提供便利。其次，政府應積極向農村主體宣講金融知識，在不干涉民事、商事事務的情況下給予專業指導和幫助，并建立針對農村主體的獎懲機制，鼓勵與約束并存，引導農村主體信息公開化、規范化。最后，政府應搭建農村主體與金融機構的“信用信息歸集平臺”，區分涉密信息和普通信息，促進金融機構與用戶之間的信息交流，并鼓勵農村主體積極參與專業評估機構的信用評級，將信用狀況導入“信用信息歸集平臺”中，動態化披露金融機構與農村主體雙方的不法行為，設置合理容忍限度，積極履行提醒義務。例如，山東省積極構建了符合企業特點的信息采集、信用評價、成果應用、信息發布、融資服務和政策扶持體系，實行“征信+培植+擔保+融資”的一體化信用和信貸服務［21］。

其二，建立農民的利益代表與利益表達機制，暢通政企溝通渠道。《民營經濟促進法》第四十四條規定要“建立暢通有效的政企溝通機制”B14，政企溝通機制旨在緩解企業代表者的弱勢地位，搭建企業的利益訴求渠道，本質上是一種利益代表與利益表達機制。結合農村金融發展需要，構建農民的利益代表與利益表達機制，是政府與農村間有效溝通的前提。我國農民人口眾多，然而卻沒有類似工會、婦女聯合會這樣代表群體利益的組織，這導致了農民權益受侵害時僅僅是作為孤立的個體存在的，而無法尋求集體的援助。農民利益代表機制的中心是依法確立能真正代表農民利益、維護農民權益的代表者，這些代表者可以通過憲法、經濟法、行政法等法律制度的安排在各種經濟活動中真正地代表和維護農民利益，形成能與其他利益主體集團抗衡的代表農民利益、維護農民權益的利益集團［22］；農民利益表達機制的中心是依法確定農民利益代表者通過制度規定的多種渠道表達農民真正的利益訴求，當農民權益受到侵害時能代表農民行使表達權利表達農民心聲。以社區發展權的視角來看，村落既是行政區劃概念，也是文化、親緣、資源歸屬、區域發展意義上的“社區”概念；發展權是特定時空內權利與利益的交融，是發展主體與發展客體的互促，“社區”自身金融、文化、生態、利益機制等的發展擁有正當性基礎。如此，可承認基層群眾性自治組織的經濟實體地位，厘清其公權利與私權利、集體財產與私有財產的邊界，拓展其民營經濟內涵，進一步完善其“特別法人”相關規定，使其擁有獨立參與金融活動的資質，并貫通基層群眾性自治組織與鄉（鎮、街道）、縣（市、區）政府間的溝通銜接機制，如此既能發揮其利益代表的“市場性”功能，又能發揮其利益表達的“政治性”功能。

（二）補給金融資源平等獲取權：健全多元化融資體系，激活資源平等獲取通道

其一，健全多層次資本市場體系，促進民間借貸健康發展。農村主體無法通過發行證券、債券的方式進行直接融資，在間接融資方面又因信息不對稱等原因難以獲得金融機構的支持，因此大多會訴諸民間借貸［23］。民間借貸包括私人借貸和民間金融組織的借貸，與農村鄉土社會的特征高度契合。但民間借貸多具高利率、任意性、非規范的特點：為防止超過法律對民間借貸利率的限制，但又能在最大程度規避風險，出貸方多收取較高的隱性費用；民間借貸關系一般采用非書面合同方式，多以口頭約定的方式締結?！睹駹I經濟促進法》規定了政府健全多層次資本市場體系的義務B15，政府必須為農村主體拓寬貸款渠道，促使民間借貸在健康的軌道上發展。首先，政府應建立民間借貸風險補償機制，設立專項民間借貸補貼，為出貸方提供嗣后保障，進而促進利率合理化；其次，政府相關部門、鄉鎮政府或經政府委托授權的基層群眾性自治組織應負擔起為民間借貸合同公證的義務，要求只有經公證的借貸合同才能被前述風險補償機制保護，以此促進民間借貸規范化，減少糾紛發生；再次，政府或基層群眾性自治組織應負擔起借貸雙方糾紛調解的義務，將調解作為化解矛盾糾紛的主渠道，促進基層社會穩定，弘揚和諧鄉風；最后，政府應監督民間金融組織的金融行為，對于違反法律法規的行為實施處罰，凈化民間借貸的營商環境。

其二，推動構建完善農村融資風險的市場化分擔機制，支持融資擔保機構發展?！睹駹I經濟促進法》規定“國家推動構建完善民營經濟組織融資風險的市場化分擔機制”B16，通過目的解釋可以認為政府代表國家履行職權。所謂融資風險的市場化分擔機制，是指由銀行以外的資本市場橫向分擔金融主體的市場風險，如購入企業股票就與企業形成了共享收益、共擔風險的關系。對于農村主體來說，融資擔保機構是銀行借貸和普通民間借貸之外的重要選擇，當企業需要購入農業機械等昂貴生產資料時，就可以與融資擔保機構建立融資租賃合同關系。在這當中，監管部門應完善審批許可程序，合法合規授予融資性擔保機構經營許可證，并協助融資擔保機構在工商等相關部門注冊登記成立；同時，政府應支持融資擔保機構發展，為農村主體拓寬融資渠道，完善融資擔保機構風險補償機制，按照擔保機構對農村主體的幫扶率對擔保機構實施差異化補償，并提高涉農擔保和單筆擔保金額100萬元以下的小額擔保的補償比例。

其三，開發和提供適合農村特點的金融產品和服務，發展關系型借貸。為匡正金融市場對部分金融主體特點及需求的偏離，《民營經濟促進法》規定要“開發和提供適合民營經濟特點的金融產品和服務”B17，而對信息不透明、管理不規范的農村主體而言，關系型借貸是此種“適應性金融”的有效選擇。關系型借貸以金融機構與金融需求者的信任關系為基礎，指金融機構長期與需求者聯系并實現信息共享，從而克服信息不對稱的客觀阻礙，并為需求者提供融資便利。以新型農村金融機構為主的民營金融機構可以通過大力開展關系型借貸提高農業經營主體的信貸資金可得性［24］。質言之，關系型借貸使金融機構從農村主體模糊、雜亂的“軟信息”中抽絲剝繭出其經營狀況、生產環境、領導者品性、發展前景、財務狀況等有效信息，從而起到穩定交易預期、緩解交易風險的作用。發展關系型借貸就需要金融機構將這類服務規范化，創設專門資金項目為農村主體發放貸款，將發展密切關系數量納入分機構業績考核指標；金融機構還需要設聯系專人，建立職責究問制度，督促專人積極與農村主體接觸并保護其信息安全，設置必要容忍度并適當協助農村主體改善經營方略，基于信任關系與服務對象特點提供差異化金融服務；金融機構要貫通分機構之間的信息共享機制，跨越關系型借貸的地域性局限，為農村主體提供更多金融服務對象選擇，保證金融服務的可持續性，維護農村主體的信賴利益。

（三）補給生產要素金融轉化權：創新擔保物權制度，釋放生產要素金融轉化動能

其一，接受符合貸款業務需要的擔保方式，以人權要求激活農村現有資源的擔保作用。金融發展權是主體發展權與客體發展權的統一，其不僅促進金融權利主體的發展，也促進金融權利客體的發展，即客體的發展必須回歸人權本質，服務于人的主體性。在農村主體的多元化擔保權中，作為權利客體的擔保物的選擇必須尊重農村資源現狀，尊重農村經營特點，摒棄源于“非理性”和不符合人權目的的“極端理性”歧視。農村主體主要以抵押、質押的方式進行借貸，可供使用的擔保物包括農村土地、企業經營場所、農業設備、農產品、應收賬款、倉單等。2025年中央一號文件指出，“推廣畜禽活體、農業設施等抵押融資貸款”，結合《民營經濟促進法》“接受符合貸款業務需要的擔保方式”的規定B18，銀行業金融機構等應當為農村主體借貸提供便利條件。首先，金融機構可推出包括倉儲質押貸款、動產質押貸款、商業性物業抵押貸款、訂單質押貸款、流動資金循環貸款、應收賬款質押貸款等一系列產品，滿足農村主體的資金需求。其次，金融機構應開展客觀合理的農產品質檢估值業務，建立農產品運送鏈、倉儲鏈、管理鏈，方便農村主體以農作物、農畜等擔保物進行金融活動。最后，在農村人才短缺的背景下，金融機構應發揮能動性，增加了解農業生產、種植知識的人力資源，深入農村一線，考察農村主體經營狀態及擔保物品質，合理提供金融服務，保障農村主體正常經營，如此形成農業經營改善、農業市場擴大、金融業務增加、農業人才聚集的良性循環。

其二，完善土地經營權的融資擔保制度，限縮土地經營權再流轉時須經“承包方書面同意”的內涵，逐步與《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）擔保物權規定接軌。根據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，土地承包經營權人流轉土地承包權用于融資擔保不須以發包方同意為前提，而土地經營權人須承包方同意方得向金融機構融資擔保B19。兩種情形均是將土地經營權融資擔保，在雙方均為金融機構的情形下，僅因流轉主體不同就給予不同的構成要件缺乏合理性。土地經營權本質上是用益物權，對物權流轉作出不合理限制不利于充分發揮物的效用，“經承包方書面同意”的規定實質上架空了土地經營權人的處分權［25］，在未來法律適用時可以考慮限縮這一要件的內涵，將“承包書面同意”解釋為對流轉人與土地經營權人同一性的確悉、對土地經營權人具有土地經營權再流轉權的承認，而非對利用土地經營權進行融資擔保這一行為本身的肯否。此外，當前法律對土地經營權擔保物權采取登記對抗主義的物權變動模式B20。未來隨著農地登記制度的完善和農地融資擔保的市場化，為平衡融資自由與農村土地安全之間的關系，應考慮將土地經營權擔保納入不動產抵押，統一適用《民法典》的規定，肯定其登記生效的物權變動模式，這樣更符合公示公信原則［26］。政府、基層群眾性自治組織要為土地經營權登記提供便利。

（四）補給金融利益共享權：構建多要素發展載體，實現金融成果協同共享

其一，保障民營經濟組織依法平等使用各類生產要素和公共服務資源，打造“政府協調-社會監督-組織自治”的農村多元金融組織體系，為農村金融發展提供組織載體。當前農村在金融要素與公共服務獲取上仍面臨壁壘，例如土地經營權擔保制度不完善、農業合作社融資信用評估體系滯后、數字金融的城鄉覆蓋差異等，這些現象反映出傳統資源配置機制與市場公平競爭原則的深層次矛盾，要結合《民營經濟促進法》平等保護原則和具體法律規定，通過細化要素市場化配置規則。首先，政府應以負面清單制度為基礎，通過公平競爭審查確保公共資源分配的透明性與中立性，同時運用財政貼息、風險補償、農業補貼等政策性工具彌補市場失靈。其次，行業協會、社會組織等應充分發揮自律功能，建立第三方評估機構對農村公共服務供給效能實施動態監測，形成公眾參與式監督的常態化機制。最后，應積極設立自愿參與、互助共濟、自治管理、收益共享的農村民營金融機構。要優化農村信用社管理模式，明確農村信用社服務農村主體的市場定位；要降低村鎮銀行的創設門檻與經營要求，激發民營經濟參與村鎮銀行建設的活力，允許有條件的村鎮銀行通過發行債券、票據等渠道進行融資［27］，支持村鎮銀行上市；要支持新型農村金融機構等農村小金融機構的穩健發展，充分發揮新型農村金融機構的比較優勢與激化市場競爭的效應，拓寬農戶生產性融資渠道［28］。

其二，發展數字金融、注重人才培養，適應農村金融民營化需求，為農村金融發展提供科技與人才載體?！睹駹I經濟促進法》規定“支持民營經濟組織加強新技術應用”“鼓勵民營經濟組織積極培養使用知識型、技能型、創新型人才”，這無疑為農村民營金融指明了發展路徑。伴隨著人工智能與互聯網信息技術的發展、5G技術的普及，以及區塊鏈系統的應用，數字技術這一新質生產力幾乎無例外地作用在各行業、地區、人群中，“數字金融”也順勢而生。首先，農村民營金融機構要積極運用數字技術，實現信息收集與交易的數據化，注重用戶隱私保護，并不斷豐富所依托數字平臺的便利程度，增加自身算力，提升面對不同金融服務對象的個性化服務水平。其次，農村民營金融機構要將自身業務及時對接政府所搭建的“信用信息歸集平臺”，從而為農村民營金融業乃至整個金融行業積累大量可供算法運算的數據素材，構建數字金融的透明化、共享化、可持續化發展格局。最后，農村民營金融機構要注重內生性人才培養，通過對從業人員開展相關知識教育和技能培訓以提升參與農村數字金融建設的能力，并注重校企聯合教育，廣泛吸納數字金融領域人才。

［注 釋］

① 2024年1—12月，我國農產品前十大出口市場出口額占農產品出口總額60%。美國是我農產品第一大出口市場，累計出口額123.4億美元，比上年同期增長22.3%，占我農產品出口總額12%，詳見中國食品土畜進出口商會《2024年1—12月中國農產品出口貿易概況》。

② 自聯合國人權委員會委員凱巴·姆巴耶于1970年正式提出“發展權”這一概念以來，發展權作為人權范疇的基本組成部分被國際社會普遍接受認可。人是一切社會關系的總和，作為人權的發展權也普遍存在于社會關系的經濟、政治、文化等各領域，金融發展權是社會發展的過程中發展權的時代延伸。

③ 在主體上，“發展”這一主題的永恒性與普遍性決定了發展權必須兼具個體與集體、具體與抽象，因此金融發展權的權利主體自然就包含個人、實然集體與抽象集體。在農村領域，“個人”就是指農民個人和具有人身屬性的農村承包經營戶、個體工商戶等；“實然集體”指包含農村企業、農民合作經濟組織、金融組織、農村基層群眾性自治組織、政府等各類組織和部門等；“抽象集體”即整體，是指村集體、非行政區劃意義上的農村社區、農村產業、區域農村、整體觀上的“農村”“農民”“國家”等。金融發展權的義務主體主要是國家、政府、社會組織和金融機構。

④ 《中華人民共和國民營經濟促進法》第三條第三款，“國家堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展的原則，促進民營經濟發展壯大。民營經濟組織與其他各類經濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發展權利”。第十二條，“國家保障民營經濟組織依法平等使用資金、技術、人力資源、數據、土地及其他自然資源等各類生產要素和公共服務資源，依法平等適用國家支持發展的政策”。

⑤ 《中華人民共和國民營經濟促進法》第二十九條，“支持民營經濟組織依法參與數字化、智能化共性技術研發和數據要素市場建設，依法合理使用數據，對開放的公共數據資源依法進行開發利用，增強數據要素共享性、普惠性、安全性，充分發揮數據賦能作用”。

⑥ 《中華人民共和國民營經濟促進法》第十條，“國家實行全國統一的市場準入負面清單制度。市場準入負面清單以外的領域，包括民營經濟組織在內的各類經濟組織可以依法平等進入”。

⑦ 詳見《中華人民共和國民營經濟促進法》第十二條。

⑧ 《中華人民共和國民營經濟促進法》第三十二條，“鼓勵民營經濟組織積極培養使用知識型、技能型、創新型人才，在關鍵崗位、關鍵工序培養使用高技能人才，推動產業工人隊伍建設”。

⑨ 《中華人民共和國民營經濟促進法》第四十九條第一款，“鼓勵、支持高等學校、科研院所、職業學校、公共實訓基地和各類職業技能培訓機構創新人才培養模式，加強職業教育和培訓，培養符合民營經濟高質量發展需求的專業人才和產業工人”。

⑩ 詳見《中華人民共和國民營經濟促進法》第十二條、第二十一條第一款、第二十二條、第二十三條、第二十五條、第二十六條、第四十四條第二款。

B11 詳見《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》。

B12 詳見《中華人民共和國民營經濟促進法》第五十七條。

B13 《中華人民共和國民營經濟促進法》第二十六條，“建立健全信用信息歸集共享機制，支持征信機構為民營經濟組織融資提供征信服務，支持信用評級機構優化民營經濟組織的評級方法，增加信用評級有效供給，為民營經濟組織獲得融資提供便利”。

B14 《中華人民共和國民營經濟促進法》第四十四條第二款，“各級人民政府及其有關部門建立暢通有效的政企溝通機制，及時聽取包括民營經濟組織在內各類經濟組織的意見建議，解決其反映的合理問題”。

B15 《中華人民共和國民營經濟促進法》第二十五條，“健全多層次資本市場體系，支持符合條件的民營經濟組織通過發行股票、債券等方式平等獲得直接融資”。

B16 《中華人民共和國民營經濟促進法》第二十二條，“國家推動構建完善民營經濟組織融資風險的市場化分擔機制，支持銀行業金融機構與融資擔保機構有序擴大業務合作，共同服務民營經濟組織”。

B17 《中華人民共和國民營經濟促進法》第二十三條，“金融機構在依法合規前提下，按照市場化、可持續發展原則開發和提供適合民營經濟特點的金融產品和服務，為資信良好的民營經濟組織融資提供便利條件，增強信貸供給、貸款周期與民營經濟組織融資需求、資金使用周期的適配性，提升金融服務可獲得性和便利度”。

B18 《中華人民共和國民營經濟促進法》第二十一條，“銀行業金融機構等依據法律法規，接受符合貸款業務需要的擔保方式，并為民營經濟組織提供應收賬款、倉單、股權、知識產權等權利質押貸款”。

B19 《中華人民共和國農村土地承包法》第四十七條第一款，“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔?！薄?/p>

B20 《中華人民共和國農村土地承包法》第四十一條，“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人”。[BFQ][ZK）]

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The Theoretical Foundation， Logical Motivation and Practical Path of

Private Economy Promotion Law Boosting Rural Financial Development

Li" Changjian，" Linbsp; Dongrun

（School of Law， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China）

Abstract： Rural finance is faced with therestrictionsof low financing qualification， financing information asymmetry， lack of financing collateral， single financing channel and other problems， which to a large extent restrictsthe development of rural economy. The root cause of rural financial development dilemma is the lack of financial development rights. Based on the theory of financial development right， this paper discusses the theoretical logic， development logic and value logic of the Private Economy Promotion Law to promote rural financial development， and reveals the objective law of its promotion of rural financial development. Therefore， based on the existing provisions of Private Economy Promotion Law， combined with its unique multifactor integrated development logic and the value logic of “financial empowermentcommon developmentfair competition”， we should fully explore the dynamic energy of the right subjects， financial institutions， government， state， society and other subjects， supply the rural financial development right system， and relieve the dilemma of rural financial development.

Key words：Private Economy Promotion Law; right to financial development; rural financial development; relationshipbasedlending; mechanism of interest

（責任編輯：蔡曉芹）