轉型與重構：新時代“三農”問題的演化邏輯與戰略轉向

［摘 要］ “三農”問題是中國式現代化的戰略性核心議題，其演化邏輯與國家戰略、制度變遷和城鄉關系深度耦合。文章系統考察了“三農”問題從服務工業化、市場化驅動、政策反哺到精準扶貧等階段性演化。研究發現，黨的十八大以來，尤其脫貧攻堅勝利后，鄉村振興戰略驅動“三農”問題進入“轉型與重構”新階段，其核心特征體現在戰略定位躍升、核心議程轉向、農業發展范式深化、鄉村價值重塑、農戶分化與利益多元化、城鄉關系重塑與治理模式現代化。面對要素市場分割、糧食安全與農業可持續發展雙重承壓、鄉村內生動能不足、改革觸及利益深層等結構性挑戰，以及國家意志、科技賦能、超大市場、多元參與等多重戰略機遇，文章提出以“時空、城鄉、產治”三維融合重構發展戰略，以“產權、要素、治理、保障”四位一體推進制度突破，以“政策鏈、責任鏈、監督鏈”三鏈協同實施保障，旨在破解新時代“三農”難題，為推進中國式現代化提供堅實的理論與實踐支撐。

［關鍵詞］“三農”問題；歷史演化；鄉村振興；轉型與重構；城鄉關系

［中圖分類號］ F320.1［文獻標識碼］" A［文章編號］ 1673-0461（2025）11-0049-11

“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重。”［1］“三農”問題始終是中國現代化進程中具有基礎性、全局性和戰略性意義的核心議題。它不僅直接關聯數億人口的生計福祉，更深層嵌入國家糧食安全、宏觀經濟穩定、社會結構轉型與國家長治久安的復雜網絡之中。進入新時代，“民族要復興，鄉村必振興”［2］的重大論斷，將“三農”問題置于國家發展戰略的優先地位，標志著對其戰略價值認識的深化。系統考察“三農”問題演化的歷史軌跡與內在邏輯，精準把握其在新時代所呈現的深刻“轉型與重構”特征，科學擘畫并有效落實鄉村振興戰略藍圖，進而推動中國式現代化的宏偉進程，具有不可或缺的理論價值與實踐指導意義。

一、新中國成立以來中國“三農”問題的階段性演化與內在邏輯

中國“三農”問題的生成與流變并非孤立現象，而是與國家工業化、城鎮化戰略選擇及其實施路徑緊密纏繞、協同演進的歷史過程。歷史地看，其根源可追溯至前現代中國社會以小農經濟為主導的農耕文明形態，其中不平等的土地所有制和生產力低下的內生脆弱性，共同型構了傳統社會“三農”悖謬式的發展邏輯——“地主占有、佃農經營”［3］的小農經濟在自給自足、地租剝削、“過密化”［4］增長中呈現出“脆而不折、弱而不怠”的韌性小農的特質［5］；土地產權關系引發階級對立與社會沖突（“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”［6］導致“主戶與客戶”的二元對立）；鄉村呈現“皇權不下縣”［7］與“鄉紳-宗族”［8］的權威分裂。新中國成立后，中國共產黨領導下的“三農”問題演化，則深刻地嵌入不同歷史時期國家發展戰略的優先序、核心制度安排（尤其是產權與資源配置機制）的變遷以及由此塑造的城鄉關系之中，呈現出鮮明的階段性特征與內在邏輯。

（一）社會主義革命和建設時期（1949—1977年）：工業化導向下的城鄉二元結構成型

新中國成立伊始，土地改革“廢除了封建剝削的地主土地所有制，實行農民的土地所有制”［3］，初步釋放了農村生產潛力。在國家選擇優先發展重工業的趕超型戰略［9］背景下，“三農”定位迅速轉向為工業化提供原始積累。這一時期，國家通過農業集體化（從合作社到人民公社）和計劃經濟統購統銷制度，以低成本從農業部門抽取資源，形成明顯的工農產品“剪刀差”［10］，為城市工業體系的建立提供了關鍵支撐①。“剪刀差”的長期存在，導致農業部門資金積累長期不足，技術創新嚴重滯后。與此同時，嚴苛的戶籍制度、糧油定量供給以及就業限制等人為制度壁壘的構筑，形成典型的城鄉二元結構，固化城鄉之間的身份不平等，并限制農村勞動力、資本、技術等要素自由流動，導致農村在經濟積累、公共服務、社會福利等方面長期處于劣勢地位。此階段，“三農”問題的核心特征表現為：農業農村發展被工具化地服務并服從于國家工業化目標，農民在貢獻巨大積累的同時自身發展空間受限。從制度經濟學角度看，人民公社體制在后期激勵失效，導致農業生產效率遭遇瓶頸；而城鄉分割的制度安排，使得農村要素難以實現優化配置，發展活力受到抑制。這一時期的演化邏輯清晰地體現了國家戰略主導下的資源動員與配置模式，其代價是形成了具有強大“路徑依賴”效應的城鄉分割格局與結構性失衡。

（二）改革開放前期（1978—2002年）：市場化驅動下的“三農”變革與結構性矛盾凸顯

改革開放的序幕在農村率先拉開，以市場化和產權關系調整為核心驅動，極大地激發了農業農村的活力，但也帶來了新的結構性矛盾。家庭聯產承包責任制重塑微觀經營主體與激勵機制，極大地激發了農民的生產自主性與積極性，使得農業生產效率顯著提升。同期，作為“農民自發的制度創新”［11］的鄉鎮企業異軍突起，吸納了大量農村剩余勞動力，開辟了農村非農化發展道路，推動了農村經濟結構的初步轉型。然而，隨著市場化改革向縱深推進和城市改革的加速，市場機制的自發調節作用與殘留的城鄉二元體制障礙（如戶籍、土地產權、社會保障等制度分割）相互作用，導致要素（資本、人才、技術）加速向比較優勢更顯著的城市和非農產業集聚。其結果是，農業的比較效益持續下滑，面臨“谷賤傷農”的困境；農民收入增速放緩甚至負擔加重，城鄉差距、區域差距及居民收入差距趨于擴大；農村公共品供給嚴重不足，教育、醫療等基本服務滯后；土地征用引發的社會矛盾加劇，大規模人口流動亦催生“三留守”（留守老人、婦女、兒童）等新的社會問題，農村社會結構和家庭功能受到沖擊。此階段，“三農”問題的演化邏輯呈現出市場化驅動下的效率增進與結構性矛盾并存的復雜特征。家庭承包制、鄉鎮企業雖釋放了要素配置效能［12］，但城鄉土地、戶籍、社保等二元壁壘未根本破除［13］，形成“半市場、半統制”［14］的經濟體制，公共品供給不足加劇了市場機制的結構性扭曲，原有體制與新制度的摩擦成為結構性矛盾的制度根源，整體表現為農村發展滯后、農民增收困難、農村社會矛盾加劇。

（三）新世紀新階段（2003—2012年）：政策反哺下的“三農”新局面與結構性張力延續

步入21世紀，伴隨工業化進程的加快與社會矛盾的變化，國家發展戰略開始進行重要調整，開啟了國家政策反哺農業農村的新階段。自2004年，中央政府連續多年發布以“三農”為主題的“一號文件”，密集出臺并實施了一系列旨在“多予、少取、放活”的強農惠農富農政策，其標志性舉措包括：全面取消農業稅費，建立并完善農業支持保護體系（如各項直接補貼），大規模增加對農村基礎設施建設（如“五通”“危改”等）和公共服務的投入。這些政策直接改善農民經濟負擔和收入水平，也促進農村物質條件顯著改善，提升農業的生產條件。統籌城鄉發展［15］、社會主義新農村建設［16］、“工業‘反哺’農業、城市支持農村”［17］等戰略的提出意圖通過國家力量推動城鄉在規劃布局、產業發展、基礎設施、公共服務等領域的一體化進程。這一時期，“三農”領域取得了顯著進展，農民收入增速加快，農村物質條件得到顯著改善。然而，深層次的結構性問題依然嚴峻：城鄉基本公共服務供給水平差距懸殊的局面未根本扭轉［18］；農村結構性問題（村莊空心化、農民老齡化、農村凋敝化等［19］）日益凸出，鄉村活力受到侵蝕；農業現代化轉型滯后，競爭力依然較弱［20］；鄉村內生發展動力不足，對外部“輸血”依賴性強等問題凸顯［21］。此階段的演化邏輯體現為國家政策重心向“三農”的戰略性回歸，試圖通過大規模財政轉移支付和公共投資來糾正前期發展失衡。但這種“反哺”模式在很大程度上仍表現為外部“輸血”特征，尚未能有效建立起促進城鄉要素平等交換、相互賦能的長效機制，城鄉統籌發展在實踐層面仍受制于深層的體制機制障礙，為后續向鄉村振興戰略的轉型埋下了伏筆。

（四）新時代脫貧攻堅與推進鄉村全面振興階段（2013年至今）：精準扶貧引領的“三農”整體躍升與城鄉融合發展推進

新時代，農村貧困問題作為全面建成小康社會的突出短板，促使“三農”工作重心實現歷史性轉變：由量的增長轉向以“精準扶貧”②理念為指導的徹底消除絕對貧困為核心的脫貧攻堅戰略目標。這一階段，國家構建了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的強大組織體系，圍繞“六個精準”③原則，創新實施發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批等“五個一批”工程，并輔以東西部協作、定點扶貧等多元模式，推動全社會資源向貧困地區精準集聚。經過8年持續奮斗，至2021年初，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，區域性整體貧困得到解決。農村生產生活條件、基礎設施和公共服務水平顯著提升，基層治理體系進一步完善。然而，深層次的城鄉發展不平衡不充分矛盾依然存在：相對貧困問題凸顯，防止返貧任務艱巨；城鄉公共服務供給差距仍然較大；農村產業現代化水平與可持續性面臨挑戰；鄉村人才流失、村民老齡化、村莊空心化等結構性問題未獲根本解決。此階段的演化邏輯體現在：國家政策重心由普惠性向靶向性轉變，精準聚焦“三農”短板。精準扶貧不僅是解決貧困的關鍵舉措，更被提升至國家治理能力高度，實現了“三農”工作從解決“有沒有”到解決“好不好”的邏輯跨越，為推進鄉村全面振興、城鄉融合以及農業農村現代化和共同富裕奠定堅實基礎。

二、新時代新變化：鄉村振興戰略驅動下的“三農”問題重構

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。以習近平同志為核心的黨中央對“三農”工作進行了全新的戰略擘畫。黨的十九大正式提出并全面實施鄉村振興戰略，開啟了“鄉村發展的新時代”［22］，脫貧攻堅戰的全面勝利解決了“三農”中最困難、最底線的生存和發展問題。在此背景下，“三農”問題已超越傳統認知中補齊短板、促進區域協調的范疇，被賦予了更為豐富和深刻的時代內涵，正經歷一場由國家戰略驅動的全方位、系統性的“轉型與重構”。這種重構既體現在宏觀戰略的根本性調整，也深刻影響著農業、農村、農民各自的內涵與特性，并最終導向城鄉關系的深層變革和鄉村治理的現代化。

（一）宏觀戰略的根本性調整：戰略定位躍升與核心議程轉向

新時代“三農”問題重構的頂層設計和根本驅動力在于國家宏觀戰略的根本性調整。

1.戰略定位躍升：從“基礎”和“重中之重”到“優先發展”與“壓艙石”

新時代，“三農”工作在國家戰略棋局中的定位實現了質的躍遷。從以往強調的“農業是國民經濟的基礎”④和“重中之重”⑤，明確定位為“根本性問題”，提升為“優先發展”的戰略領域⑥，并在此基礎上，在維護國家安全與發展全局的語境下，其作為國家“壓艙石”［23］的核心功能得到進一步強化與凸顯。這預示著在未來的資源配置格局、要素供給保障、公共服務體系建設中，農業農村領域將獲得前所未有的戰略傾斜。此定位的深刻調整，其理論根源在于對新時代中國社會主要矛盾（城鄉發展不平衡、農村發展不充分是其核心表現）的精準把握以及對現代化普遍規律與中國特殊國情相結合的認識深化——即“沒有農業農村現代化，就沒有整個國家現代化”［1］。這種定位的提升，直接體現在國家對農業的財政投入保障、對農村基礎設施的優先建設以及對農民各項政策紅利的持續釋放上，重塑了“三農”在國家發展版圖中的地位和預期。同時，在全球風險挑戰加劇的背景下，確保國家糧食安全、重要農產品有效供給以及農村社會穩定，對于夯實國家安全根基、穩定宏觀經濟社會大局具有不可替代的戰略基石作用。“優先發展”與“壓艙石”的定位，清晰地映射出國家發展范式正從側重增長速度向更加注重發展質量、結構均衡、安全韌性與可持續性的深刻轉型。

2.核心議程轉向：從消除絕對貧困到推進鄉村全面振興

新時代“三農”工作的歷史性成就集中體現在脫貧攻堅戰的全面勝利，它創造了“一個彪炳史冊的人間奇跡”［24］，標志著中國解決了絕對貧困這一千年難題。在此基礎上，“三農”工作的核心議程實現了從聚焦消除絕對貧困轉向推進鄉村全面振興的歷史性戰略轉移。鄉村振興戰略并非單一政策目標，而是被構想為一個涵蓋產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕“五位一體”的復雜系統工程，其終極指向是實現“農業農村現代化”和“鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”［25］。這一核心議程的根本性轉向，深刻反映了中國社會發展階段的演進邏輯：脫貧攻堅側重于解決底線性、生存性的基本發展問題，而鄉村振興則是在更高起點上，致力于促進鄉村地域系統的全面發展與整體現代化。它要求農業從追求產量向追求質量、效率和可持續性轉變；要求農村從基礎設施“有”到公共服務“優”提升，并彰顯其多元價值；要求農民從“富口袋”到“富腦袋”、實現全面發展的升級。這標志著國家解決“三農”問題的戰略思維，從以往側重于解決“農民”個體的貧困問題，深刻轉向更加注重“農村”地域系統的整體性、系統性發展和“農業”產業形態的現代化轉型。

（二）農業、農村、農民的價值重塑與內涵式發展

這一宏觀戰略的根本性調整，通過重塑農業發展范式、鄉村價值體系與農民群體結構，系統性地改變著“三農”問題的內在肌理與發展樣態。

1.農業發展范式的轉變：邁向高質量與多元功能拓展

中國農業正經歷范式轉型，從產量導向轉向質量效益和市場競爭力為核心的高質量發展。這一轉型的關鍵路徑包括深化供給側改革、優化布局結構，優先發展綠色、品牌、智慧農業。轉型涉及技術革新和深層重構，如生物育種、智能農機提升效率；綠色發展推動污染治理和生態循環；品牌農業提升附加值和農民收入。農業多元功能凸顯，除糧食安全基礎外，生態涵養、休閑體驗、文化傳承等價值被挖掘開發。功能拓展催生農旅融合、康養產業等新業態，推動經濟多元化，拓寬農民就業增收渠道。這一轉型更加強調以科技創新為核心驅動，以綠色可持續的發展路徑為依托，同時深度拓展農業產業鏈與價值鏈，推動農業不斷向高效、生態、多元價值融合的方向升級。農業多元功能的拓展，則體現了后工業化社會背景下對鄉村價值的再認知與再定位——農業已超越初級產品生產部門的單一界定，被賦予生態屏障、文化基因庫、新型經濟空間等多重角色。這要求突破傳統農業的認知邊界，在新發展理念指導下，深化一二三產業融合，以期實現農業價值形態的根本性重構。

2.鄉村價值的系統性重塑：生態、文化、社會等多維價值彰顯

新時代的一個顯著特征在于對鄉村價值的系統性重塑與再發現。以“綠水青山就是金山銀山”⑦理念為核心，鄉村作為生態產品供給者與生態系統維護者的戰略價值獲得空前重視，促進了生態補償機制完善及生態旅游、康養等新業態的興起。同時，鄉村所承載的農耕智慧、鄉土文化、歷史記憶與社會倫理等深層人文價值，在文化自信語境下正經歷保護、傳承與創新性轉化。尤為關鍵的是，鄉村獨特的自然稟賦、空間形態與生活范式，正日益彰顯其新經濟價值，成為吸引外部資本、創新人才及新興消費需求回流的關鍵場域。多元價值的挖掘與利用，不僅優化鄉村空間形態，更顯著提升其社會地位與發展潛力，實現從資源輸出末端向多元價值高地的根本性轉變。鄉村價值的系統性重塑，既是對單一現代化模式反思的必然產物，亦是城鄉關系轉型進入新階段的客觀表征。現代化進程中積累的結構性矛盾與挑戰，促使社會重新審視鄉村在生態平衡、文化多樣性、社會韌性及個體福祉方面的核心功能。另外，國家生態文明建設與文化傳承發展戰略的強力驅動，為鄉村價值的提升與實現提供了堅實的制度與政策支撐。此價值重塑不僅為鄉村內生發展注入了持續動能，亦為構建新型城鄉互動關系拓寬了理論與實踐邊界。

3.農民群體的結構性變遷：分化加劇與多元化需求升級

市場化與城鎮化的深入推進，驅動中國傳統農民群體發生復雜的社會分化并形成多元利益格局。具體而言，除傳統小農戶外，鄉村社會涌現出專業化、規模化的新型農業經營主體（如家庭農場主、合作社成員）；積極投身鄉村建設的返鄉人才與專業技術人員；城鄉間雙向流動、經濟社會融入度差異顯著的大規模流動人口；面臨照料挑戰的留守群體。此分化不僅體現在生產方式與收入水平，更延展至社會地位、組織形式、公共服務需求及鄉村治理參與意愿與能力等維度，顯著提升了農村社會結構的復雜性與農業生產組織化的多元性。伴隨群體結構變遷，農民需求亦由溫飽型向多元化、高質量型升級。其訴求涵蓋經濟收入提升、社會保障均等化、公共服務可及性與公平性、生態環境宜居性、民主權利保障及精神文化生活豐富度等多個維度。這與中國社會主要矛盾的轉化高度契合，集中體現了農民對美好生活的向往，并對農村公共服務供給和鄉村治理模式提出了更高、更精細化、更具回應性的要求。這種群體分化是社會結構演進在農村社會變遷過程中的必然投射，源于市場經濟深化與勞動力自由流動對傳統鄉村社會結構的重塑，既激發了鄉村發展活力，也帶來了如何統籌兼顧不同利益群體，尤其保障小農戶權益等新的治理挑戰。因此，滿足農民全面發展訴求，不僅是鄉村振興的核心目標，更是對當前鄉村治理與公共服務體系升級的根本性要求。

（三）城鄉關系與鄉村治理的系統性重構

新時代“三農”問題的深層重構最終落腳于城鄉二元結構的破解和治理體系的現代化。

1.城鄉關系的深度融合趨勢：構建新型工農城鄉關系

新時代強調“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”［26］。這不僅意味著要繼續加大城市對農村的支持力度，更重要的是要破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，推動人才、土地、資本等要素在城鄉間雙向、順暢流動，促進城鄉公共資源均衡配置和基本公共服務普惠共享［27］，形成“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”［28］。此種深度融合，不僅標志著城市資本與技術可更便利地進入鄉村區域，農村人才亦能在城市獲得更廣闊發展機遇，同時，城市的基礎設施與公共服務資源亦能高效輸送至鄉村。這將從根本上扭轉鄉村在要素流動中的傳統弱勢地位，激發鄉村內生發展活力，并賦予農民群體與城市居民更加平等的權利與發展機遇。城鄉融合發展的關鍵在于深度打通體制機制壁壘和深化要素市場改革，激活人、地、錢的核心動能，最終實現制度、要素、空間等多重重構；客觀上要求在土地、戶籍、金融、財稅等關鍵領域進行深層次的制度創新，這是破解城鄉二元結構、推進國家治理現代化的關鍵環節。

2.鄉村治理體系的現代化轉型：邁向多元協同與效能提升

面對鄉村社會內部結構、利益格局及權利訴求的深刻變遷，以行政管控為主導的傳統鄉村治理模式必須實現現代化轉型，其關鍵在于構建和完善以堅持黨對農村工作全面領導為根本原則，自治、法治、德治、智治相結合的現代鄉村治理體系［29］。這要求持續推動治理資源與權限向基層下沉，例如通過“強鎮擴權”將更多資源和權力賦予鄉鎮；積極探索并推廣網格化管理、精細化服務、信息化支撐等基層治理新模式，例如運用大數據、物聯網等技術提升鄉村治理的智能化水平；大力鼓勵并規范引導多元社會力量（如社會組織、市場主體、鄉賢能人）有序參與鄉村公共事務治理，構建制度化的協商共治平臺，充分發揮農民群眾的主體作用。從治理理論視角審視，鄉村治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化在鄉村地域單元的具體實踐與關鍵構成。這要求鄉村治理范式從過去倚重行政命令與垂直管理，轉向更加強調服務供給、民主協商、法治保障與多元主體協同的法治化、智能化、專業化治理。在此框架內，黨的領導是政治核心與組織保證，村民自治是內生活力源泉，法治是基本運行規則與權利保障，德治發揮著文化涵育與價值引領作用，智治則是提升治理效能的科技支撐與數據驅動。提升鄉村治理現代化水平，不僅關系鄉村社會和諧穩定與可持續發展，更是確保國家大政方針有效實施、鞏固黨在農村執政基礎的根本要求。

三、新時代“三農”問題的結構性困境與范式轉換契機

新時代中國“三農”問題呈現出深刻的結構性困境與發展范式轉換的戰略契機，其演化邏輯深植于城鄉發展與治理體系的系統性重構。

（一）深層結構性挑戰：發展慣性、轉型陣痛與外部風險的疊加

新時代“三農”領域面臨的挑戰，是長期發展路徑依賴、固有結構性失衡及社會經濟轉型期多重矛盾的集中體現，呈現出顯著的系統性、復雜性與深層性，并日益受到全球化不確定性風險的影響。

城鄉結構性失衡的路徑依賴與固化風險。歷史形成的城鄉二元結構及其衍生的發展鴻溝，仍是制約國家協調發展與共同富裕的核心瓶頸。其癥結在于要素市場的制度性分割及公共資源配置的持續不均［30］。這種結構性失衡導致城鄉要素流動受阻、價值貶損，如農村宅基地和集體經營性建設用地因產權不明晰、流轉受限，其市場價值難以有效釋放［31］。此外，城市資本進入農村受限、農民進城務工后農村權益處置困境，進一步加劇了城鄉要素的半固化狀態。在區域發展不平衡與城鄉收入差距拉大背景下，部分農村地區人口持續凈流出、空心化趨勢加劇，而城市則面臨資源環境壓力，共同制約全國統一大市場形成，對構建新發展格局構成嚴峻挑戰。

國家糧食安全與農業可持續發展的雙重承壓。確保國家糧食安全這一“國之大者”［32］，正面臨著前所未有的內外部壓力。內部壓力源自耕地資源的持續性“非農化”“非糧化”傾向及其治理困境［33］；水土資源短缺與農業面源污染加劇構成的資源環境硬約束；農業關鍵核心技術（尤其是生物育種等領域）存在的“卡脖子”風險，導致農業生產的高外部依賴性；農業生產成本的持續性攀升，壓縮了農民的種糧收益。外部壓力則主要體現為全球農產品供應鏈的不穩定性、國際市場價格波動以及地緣政治沖突帶來的輸入性風險與不確定性顯著增強［34］。在此背景下，維系國家糧食安全的基礎，已遠超單純追求產量的范疇，而是更加倚重于生產方式的綠色化、生態化、智能化，農業產業鏈供應鏈的韌性與安全以及農業科技的自立自強水平。

鄉村內生發展動能培育的體制機制性障礙。眾多鄉村地區依然面臨產業體系競爭力弱、特色不明顯；高端人才與青壯年勞動力持續性外流（引發“誰來振興鄉村”的現實焦慮［35］）；農民在鄉村發展與治理中的主體性地位未能充分彰顯；對外部財政轉移支付與項目投入形成較強路徑依賴等問題。這些現象共同指向了鄉村內生發展機制的缺失或發育不完全。其深層原因與城鄉要素配置失衡、傳統小農經濟的組織化程度低、部分地區新型農村集體經濟活力不足，以及未能有效構建激發各類鄉村主體（尤其是農民）內生動力的產權激勵與參與治理機制密切相關。這種“輸血”式發展模式若不能根本改變，不僅難以實現鄉村的可持續發展，更可能加劇資源錯配并引致“振興疲勞”。如何突破“輸血”式依賴，系統培育鄉村內生“造血”功能與可持續發展能力，是鄉村振興避免形式化困局并實現長效發展的核心挑戰。

深化農村改革“深水區”攻堅與系統協同挑戰。當前，以農村土地制度改革（特別是涉及集體經營性建設用地入市、宅基地“三權”分置改革深化、承包地“三權”分置放活經營權）、農村集體產權制度改革深化（探索集體經濟有效實現形式），以及農村金融體系改革等為代表的關鍵領域改革，均已步入觸及深層利益結構調整與復雜產權關系界定的攻堅階段［36］。這些改革普遍面臨著利益主體多元博弈、產權關系復雜模糊、相關法律法規供給滯后、地方實踐探索面臨風險等難啃的“硬骨頭”。例如，宅基地改革涉及農民的居住權和財產權，其改革路徑需要兼顧公平與效率，同時避免炒作和無序擴張；集體經營性建設用地入市則需要建立完善的交易平臺和收益分配機制，確保集體和農民的合理收益。更為關鍵的是，各項改革之間相互關聯、相互影響，對改革推進的系統性、整體性、協同性提出了極高要求。如何精準識別并破除阻礙城鄉要素平等交換與優化配置的核心體制機制障礙，充分釋放改革蘊含的制度紅利，嚴峻考驗著國家頂層設計的戰略智慧與基層實踐探索的創新韌性。

鄉村社會結構的劇烈變遷及其對治理體系的沖擊。持續快速的城鎮化進程，導致農村地區普遍面臨人口大規模外流、結構性老齡化和少子化以及村莊“空心化”等嚴峻問題。這種人口結構的劇變深刻地重塑著鄉村的家庭模式、社會網絡與社區關系，不僅對農村養老、醫療、教育等基本公共服務的供給體系構成巨大壓力，嚴重削弱村莊的內生活力（部分村莊甚至面臨自然消亡的風險），更對長期形成的、以熟人社會為基礎的傳統鄉村治理模式構成顛覆性挑戰［37］。例如，青壯年人口流失導致鄉村公共事務參與度下降，傳統鄉賢治理模式的效力減弱；老齡化則增加了養老服務和醫療保障的財政壓力；“空心村”現象使得土地利用效率低下，集體經濟發展受限。現行的鄉村治理體系在組織架構、運行機制、治理技術以及對多元化需求的精準回應能力等方面，均表現出對鄉村社會結構深刻變遷的適應性滯后，治理體系和治理能力的現代化水平不足已成為制約鄉村有效運行和發展的突出短板。

（二）戰略性機遇窗口：多重驅動力匯聚與發展范式轉換潛能

新時代為“三農”問題的解決提供了前所未有的戰略機遇，這些機遇匯聚多重驅動力，孕育著發展范式轉換的巨大潛能。

國家戰略意志的強力牽引與制度供給優勢。鄉村振興被提升至國家戰略層面，成為“實現中華民族偉大復興的一項重大任務”［24］。黨和國家持續的頂層設計、政策聚焦與資源傾斜，為“三農”發展提供了強大的政治保障、制度框架和要素投入，形成了集中力量解決復雜問題的獨特優勢。這種國家意志的強力驅動，為突破結構性障礙、引導社會預期、整合各方力量提供了根本遵循。

新科技革命賦能與產業形態重塑契機。新一輪科技革命催生的新質生產力正加速向農業農村領域滲透。生物技術通過基因編輯等技術培育高產、優質、抗逆性強的新品種，減少農藥使用，推動綠色生產；物聯網、大數據、人工智能等信息技術實現農業生產的智能化管理，實時采集生產數據并加以分析，為精準施肥、供應鏈優化等提供科技支撐，提升全要素生產率。同時，產業融合不斷拓展農業多元價值。工農融合通過深加工技術延伸產業鏈，實現農產品增值，農業廢棄物資源化利用實現生態價值與經濟利益的雙贏；農旅融合依托信息技術升級鄉村旅游，農業科技展示與文化創意結合催生新增長點。這些變革不僅促使效率提升，更推動農業生產方式和組織模式的根本性轉變，為農業農村現代化注入新動能［38］。

超大規模國內市場的需求牽引與價值實現空間。中國作為全球最大的消費市場之一，伴隨著居民收入增長和消費結構升級，對優質、綠色、特色、體驗型農產品和鄉村服務的需求日益旺盛且呈現多元化、個性化趨勢。這為鄉村地區發揮資源稟賦優勢、發展特色產業、實現農產品優質優價、拓展鄉村多元價值（生態、文化、服務價值）提供了廣闊且持續升級的內需市場支撐［39］，是鄉村產業振興重要的戰略支柱。

社會力量參與的多元協同與治理創新動能。超越政府單一投入的傳統模式，企業、社會組織、鄉賢能人、科研院所等多元社會力量參與鄉村建設的熱情空前高漲。它們帶來的不僅是資金、技術、人才，更是先進的理念、管理模式和創新活力，有助于形成政府、市場、社會協同共治的新格局。這種多元參與不僅能彌補公共投入的不足，更能激發市場機制活力，促進資源高效配置，探索更具韌性和適應性的鄉村發展與治理模式。

中華優秀傳統農耕文化的時代價值重估與復興潛力。隨著文化自信的增強，蘊含在中華優秀傳統農耕文化中的生態智慧、循環理念、社區精神、鄉土倫理、工匠精神等，在新時代背景下被重新認識和發掘。這種文化自覺不僅為鄉村文化振興提供了深厚滋養，增強了鄉村的凝聚力和認同感，更能轉化為獨特的文化資本和發展資源，在鄉村規劃、特色產業、鄉村旅游、鄉風文明建設等方面發揮獨特魅力，提升鄉村的吸引力和軟實力，探索具有中國文化底蘊的現代化路徑［40］。

新時代“三農”問題的挑戰與機遇，呈現出一種結構性困境與范式轉換潛能并存的復雜態勢。挑戰的深層性、系統性要求解決方案必須超越表層，觸及體制機制根源；機遇的多源性、變革性則為實現跨越式發展、重塑城鄉關系、構建新型工農關系提供了可能。準確把握這種挑戰與機遇的辯證關系，深刻理解其內在邏輯，是制定有效戰略、推動制度創新，最終實現農業強、農村美、農民富目標的關鍵所在。

四、戰略轉向與制度創新：新時代破解“三農”難題的探索性思考

新時代“三農”問題的“轉型與重構”，本質上是一場涉及發展邏輯、制度框架與治理范式的深層變革。破解難題不能依賴碎片化政策調整，而需以戰略前瞻性錨定長遠目標，以系統性制度變革破除深層壁壘，推動“三農”發展從“被動適應”向“主動引領”、從“要素約束”向“價值重構”跨越。

（一）戰略重構：確立“三維融合”的長遠發展坐標

破解“三農”難題的前提是突破傳統思維定式，構建“時空融合、城鄉融合、產治融合”的戰略框架，將短期攻堅與長期布局統一于中國式現代化進程，實現發展范式的根本性升級。

“時空融合”，從“階段適配”邁向“未來引領”。即新時代“三農”戰略制定應強調跨階段、跨區域的一致性與協同性，超越線性、短期、區域化目標設定，時序上融入國家“兩個一百年”奮斗目標的宏大敘事，地域上打造“都市圈-縣域-鄉村”聯動、融合、一體化格局，形成與中國式現代化進程同步的未來指向性戰略布局。短期要聚焦要素市場化破冰和數字基礎設施提升，中期實現城鄉融合基本成型與治理協同閉環，長期實現鄉村全面現代化。同時，前瞻性應對人口結構變化與科技革命沖擊，針對農村老齡化、少子化，提前布局“數字代際鴻溝彌合計劃”，通過智能設備適老化改造、遠程醫療全覆蓋等保障老年群體權益；搶抓人工智能、生物技術機遇，劃定“農業科技革命試驗區”，探索實驗室育種、垂直農場等未來農業形態［41］，為農業農村現代化注入前瞻性動能。

“城鄉融合”，從“資源互補”到“價值共生”。即新型城鄉關系的核心在于構建一種基于要素平等交換、利益共享的“城鄉生命共同體”［42］，實現城鄉在要素、公共服務、市場、生態與治理機制等方面的有機共生與系統協同。為此，應以都市圈和縣域為核心節點，建立城鄉深度融合的共生型價值交換機制。例如，鼓勵城市高校、科研院所與縣域共建“科技小院”“鄉村振興技術轉化中心”，將城市先進技術、管理經驗及科研成果作價入股鄉村特色產業，讓鄉村能夠分享技術溢價，同時城市科研機構和人才亦能在鄉村獲得新的價值實現空間。更為關鍵的是，應構建城鄉要素雙循環新模式，在長三角、珠三角等城鄉融合基礎較好的區域，試點建立“城鄉要素交易所”，實現農村土地經營權、集體資產股權、生態產品價值（如碳匯交易）等跨區域跨部門的多元化流轉。通過市場化機制引導城市資本有序下鄉投資鄉村新產業新業態，同時允許具備條件的鄉村居民在城市享受普惠性公共服務，真正推動城鄉要素的平等交換和價值共享，從而形成“城市資本下鄉+鄉村價值溢價共享”的新型要素配置格局［43］。

“產治融合”，深化從“產業振興”到“全面振興”［44］。即建立以鄉村產業振興為核心基礎，協同推進生態、文化、人才、組織振興的體制機制，實現鄉村地域系統的整體性、系統性重構。這要求超越傳統產業“單打獨斗”的思維局限，構建“產業發展-社區治理-文化傳承-生態涵養”的多功能耦合“產治融合”發展模式。例如發展鄉村旅游時，同步嵌入“非遺工坊”“鄉賢調解室”“生態研學基地”，既提升產業附加值，又強化社區凝聚力，傳承鄉土文化，并實現生態價值的有效轉化。更重要的是，要將國家糧食安全與生態安全、文化安全納入統一的鄉村發展戰略考量，通過劃定“糧食安全核心功能區”與“重要生態涵養區”，實行差異化政策和考核體系。

（二）制度突破：構建“四位一體”的系統性改革體系

以制度創新破除深層壁壘，是激發鄉村內生發展動力的根本途徑。這需要聚焦“產權、要素、治理、保障”四大核心領域，形成相互支撐、協同作用的制度集群，為鄉村內生發展注入持久動力。

產權制度改革上，從“確權賦能”到“價值再造”。農村產權制度改革是激發鄉村活力的根本，其未來方向在于在前期確權的基礎上，更深層次地挖掘和實現農村各類要素的資產價值。如應積極探索宅基地制度改革的“升級版”，在現有“三權”分置基礎上，探索“宅基地資格權流轉”和“宅基地有償使用、自愿有償退出”的多元化實現路徑［45］。探索創新集體資產的“數字化確權與管理”模式。運用區塊鏈、大數據等前沿技術對農村集體經營性資產、山林、水面等資源進行精細化權屬登記和價值評估，開發“集體資產股權”轉移機制，允許集體經濟組織成員通過智能化平臺實現數字股權的交易、抵押、分紅查詢，徹底破解“股權沉睡”難題，確保農民在集體經濟發展中獲得真實收益［46］。

要素配置上，從“單向流動”到“雙向賦能”。這就要求打破現有體制機制藩籬，構建健全的市場體系和制度框架，引導各類要素在城鄉之間自由、平等、高效地流動和配置。具體而言，需深化農村土地制度改革，推動集體經營性建設用地入市和宅基地使用權的市場化流轉，激活農村土地資產價值，吸引城市資本下鄉；構建城鄉統一勞動力市場，通過深化戶籍改革和健全人才下鄉激勵機制，促進人才雙向流動；健全農村金融服務體系，創新金融產品引導社會資本投向鄉村，拓寬鄉村融資渠道；加強農村數字基礎設施建設，推動城市技術與信息向鄉村賦能，發展數字農業和鄉村電商；完善生態產品價值實現機制，將鄉村生態優勢轉化為經濟效益。這些系統性舉措旨在實現城鄉要素的平等交換、優勢互補與價值共創，最終推動城鄉的全面融合發展和共同繁榮［47］。

治理體系上，探索從“行政主導”到“韌性善治”［48］。面對鄉村社會結構的深刻變遷和農民多元化需求，鄉村治理模式亟須從傳統的行政指令模式向更加民主、法治、高效、智能的韌性善治模式轉型。其核心路徑在于：賦能基層民主自治，強化多元主體參與。通過健全村民議事協商機制、吸納鄉賢和社會組織等多元力量，形成自下而上的協商共治格局，提升決策科學性與群眾滿意度。推行鄉村治理數字化轉型。運用大數據、人工智能等技術建設智慧治理平臺，實現村務公開透明、便民服務高效、風險精準預警，提升治理精準化與智能化水平。健全鄉村法治保障，完善村規民約與法律法規銜接，加強基層執法監督，規范糾紛化解，保障農民合法權益。培育鄉村內生韌性，鼓勵社區自我組織、自我管理，提升鄉村應對經濟、社會、環境沖擊的適應性，最終形成權責明晰、充滿活力的基層治理新生態，確保鄉村社會穩定與可持續發展。

保障機制上，實現從“底線兜底”到“發展賦能”。社會保障體系應從單純的“底線兜底”功能向激發農民發展活力、提升發展能力的方向拓展，確保農民在現代化進程中公平共享發展紅利。這就要求，突破普惠性基本保障，針對性開發與農民職業發展、創業能力提升掛鉤的“發展型”社會保障項目；完善精準幫扶與能力建設，對低收入群體，除基本生活保障外，更側重提供個性化職業技能培訓、就業指導、產業幫扶等，幫助其掌握致富技能，從“輸血”向“造血”轉變，實現可持續脫貧和增收。同時，構建多層次、多維度的保障體系，健全城鄉一體化的基本養老、醫療保險制度，并鼓勵發展商業保險、互助保險等補充性保障，提升農民抵御風險的能力。強化教育、醫療、住房等公共服務均等化，為農民發展提供公平基礎。這種轉型致力于將保障體系嵌入農民發展全過程，使其成為促進城鄉要素雙向流動、激發鄉村內生動力、實現共同富裕的重要制度支撐。

（三）實施機制：強化“三鏈協同”的落地保障

新時代“三農”工作的落地，需要構建“政策鏈、責任鏈、監督鏈”的閉環，確保各項改革舉措能夠高效、精準、可持續地轉化為發展實效。

政策鏈，從離散化到集成化供給。針對現有政策碎片化、協同性不足問題，需制定《中華人民共和國鄉村振興促進法》的實施細則，構建體系化政策供給模式。這包括將涉農政策進行分類集成、推出“政策包”并依托智能化平臺實現精準匹配與投放，指導基層精準施策。同時，建立健全中央層面的跨部門政策協同機制，常態化協調解決政策沖突，形成政策合力，避免基層“選擇性執行”或“無所適從”。

責任鏈，從科層壓力傳導到權責對等與激勵相容。要優化地方政府角色定位，構建激勵相容的動力機制。具體措施包括推行“鄉村振興責任清單”，明晰各級政府在制度創新、資源整合、落地執行等方面的權責邊界，避免不必要的“層層加碼”。同時，建立健全激勵約束并重的績效評估體系，將農民收入增長、集體經濟發展、人居環境改善等核心指標納入地方主官考核，強化其對鄉村振興的內生動力與責任擔當。

監督鏈，實現從滯后審計到全程穿透的數字化監督。旨在利用現代信息技術構建全方位、透明化的監督體系，確保資金規范使用與項目高質量實施。核心措施包括運用“數字監督”技術，通過區塊鏈等實現鄉村振興項目資金流向的全程可追溯與不可篡改，并開發公眾監督平臺提升透明度、遏制“跑冒滴漏”。此外，常態化引入獨立第三方評估機制，將其評估結果與政策優化、資源分配及績效考核緊密掛鉤，構建“評估—反饋—優化”的內生迭代循環，保障戰略效能的持續提升。

五、結論與展望

本文通過對中國“三農”問題歷史演化邏輯的系統梳理與新時代“轉型與重構”特征的深度剖析，得出以下核心結論：一是中國“三農”問題的演進呈現非線性特征，其核心表征與內在矛盾，始終與國家發展戰略重心、核心制度安排及城鄉關系形態緊密耦合，并受歷史路徑依賴深刻影響，這揭示了政治經濟因素與制度變遷的交互作用。二是新時代以鄉村振興戰略為標志，“三農”領域正經歷一場深刻而系統的“轉型與重構”，這不僅是其在國家戰略定位、發展范式與核心議程上的根本性調整，更引發了農業、農村、農民三者內涵的深層變遷，并最終導向城鄉關系的深度融合與鄉村治理體系的現代化轉型。三是新時代的“轉型與重構”帶來了前所未有的戰略機遇，如國家意志的強力牽引、新科技革命的賦能、超大規模國內市場的需求牽引以及社會力量的多元參與，但同時也面臨著城鄉結構性失衡的路徑依賴、糧食安全與可持續發展的雙重承壓、鄉村內生發展動能培育的體制機制障礙以及深化改革“深水區”的系統協同挑戰。四是為破解新時代“三農”難題，本文提出的戰略重構（“時空融合、城鄉融合、產治融合”）、制度突破（“產權、要素、治理、保障”四大支柱）與實施機制（“政策鏈、責任鏈、監督鏈”閉環協同）的系統性框架，旨在通過深化改革、激發內生動力、促進系統協同、提升治理效能，為中國式現代化提供堅實支撐，從而實現農業強、農村美、農民富的戰略目標。

展望未來，對新時代“三農”問題的研究仍需在以下方面深化：一是需要對“轉型與重構”背景下不同區域、不同類型鄉村的差異化發展路徑與模式進行更深入的比較案例研究；二是對各項關鍵性制度改革（如土地制度、集體產權、城鄉融合機制等）的實施效果、潛在風險與優化路徑進行更為精細化的追蹤評估與理論分析；三是對數字技術、人工智能等新科技革命對農業農村未來形態的革命性影響及其社會經濟后果進行前瞻性研判；四是在全球化變局與國家安全日益凸顯的背景下，對中國“三農”問題的國際比較與外部風險應對策略進行更系統的探討。持續深化對這些問題的研究，將有助于我們更精準地把握中國特色“三農”現代化道路的未來走向。

［注 釋］

① 據測算，新中國成立至1988年，農民上繳給國家的積累總計在1.1萬億元左右。參見：陳錫文，中國農村改革研究文集，中國言實出版社，2019。

② 習近平總書記于2013年11月在湖南湘西土家族苗族自治州十八洞村考察時，首次提出 “精準扶貧”理念，中國開啟了人類歷史上規模最大、力度最強的脫貧攻堅戰。

③ 2015年6月，習近平總書記在貴州召開的部分省區黨委主要負責同志座談會上強調，扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準；提出“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。

④ “農業是國民經濟的基礎”作為正式政策論斷，首次明確見于1961 年的《農村人民公社工作條例（修正草案）》（即“農業六十條”），其思想根源可追溯至革命時期對農業地位的認識，且在后續歷史中持續成為中國經濟發展戰略的重要基石。

⑤ 2003年1月，胡錦濤在中央農村工作會議上提出“把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重”，2008年10月中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調了“三農”問題“作為全黨工作重中之重”。

⑥ 2017年10月，黨的十九大報告明確提出，“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重。要堅持農業農村優先發展……”。參見：習近平，決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告，人民日報，2017年10月28日第一版。

⑦ 2005年8月，時任浙江省委書記的習近平在浙江省安吉縣余村調研時，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。[BFQ][ZK）]

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Transformation and Reconstruction： The Evolutionary Logic and Strategic

Shift of “Three Rural Issues” in the New Era

Wang" Yanlin1，2，" Yao" Hexia2

（1.Hebei Institute of Mechanical and Electrical Technology， Xingtai 054000， China；

2.Hebei University of Engineering， Handan 056038， China）

Abstract： The “Three Rural Issues” （agriculture， rural areas， and farmers） constitute a strategic and pivotal concern in the Chinese path to modernization. Its evolutionary logic is deeply intertwined with national strategies， institutional transformations， and urbanrural integration. This paper systematically examines the evolution of the “Three Rural Issues” through stages including serving industrialization， marketdriven development， policy support feedback， and targeted poverty alleviation. The research reveals that since the 18th National Congress of the Communist Party of China， particularly after the successful conclusion of poverty alleviation， the rural vitalization strategy has propelled the “Three Rural Issues” into a new stage of “transformation and reconstruction”. This stage is marked by： a qualitative elevation in strategic positioning; a shift in the central agenda; a deepening of the agriculturaldevelopment paradigm; a revalorization of rural value; farmer differentiation and pluralized interests; and a reconfiguration of urbanrural relations and modernization of governance models. Confronted with structural challenges—segmented factor markets， dual pressures on food security and ecology， insufficient endogenous rural dynamism， and reforms encroaching on entrenched interests—and multiple strategic opportunities： strong state commitment， technological empowerment， an outsized domestic market， and diversified societal participation， this article proposes to restructure our development strategy through the integration of “spacetime， urbanrural， and industrygovernance”， to promote breakthroughs in system with the cooperation of “property rights， factors， governance， and safeguards”， to ensure the success of the reconstruction with the coordination of “policy chain， accountability chain， and supervision chain”. These frameworks aim to resolve the “Three Rural Issues” in the new era and provide robust theoretical and practical foundations for advancing Chinese modernization.

Key words：“Three Rural Issues”; historical evolution;rural vitalization;transformation and reconstruction;urbanrural relations

（責任編輯：張麗陽）